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作者：唐滔 王紫薇
来源：《金融发展研究》2022年第10期苯酚丙酮
摘 要：新冠肺炎疫情暴發以来，地方财政在“六稳”“六保”下刚性支出增加又增收乏力，不得不大幅增发债券弥补收支缺口，导致地方政府债务可持续性面临更大挑战。本文先应用跨期预算约束方程，通过调整GDP增速和财政收支参数，设定突发性和持续性压力情景，评估了地方财政可持续风险及关键影响因素。在此基础上，进一步运用DEA模型评估了我国30个省（自治区、直辖市，不含港澳台及西藏自治区）地方债支出效率。研究发现：一是无论在突发性冲击还是持续性冲击下，相比GDP降速和财政减收，财政增支对地方政府负债率影响最大；二是我国地方债支出的综合技术效率整体较低（低于0.6），主要受纯技术效率（反映债务管理水平）低下的拖累；三是地区间政府债务资金使用效率显著分化。在当前我国经济潜在增速趋势性下行背景下，地方财政将面临稳增长和降杠杆的两难局面，而破局关键在于以提升地方债管理水平为核心，切实提高地方债务资金的使用效率。 关键词：地方政府债务；压力测试；DEA分析
中图分类号：F832.51 文献标识码：A 文章编号：1674-2265（2022）10-0033-07
DOI：10.19647/jki.37-1462/f.2022.10.005
作者简介：唐滔，湖南湘潭人，供职于中国人民银行金融研究所，副研究员，研究方向为财税理论与政策；王紫薇，浙江宁波人，供职于中国人民银行杭州中心支行，研究方向为区域金融。本文不代表作者所在单位观点。
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一、新冠肺炎疫情影响下我国地方政府债变化情况
新冠肺炎疫情（以下简称疫情）暴发以来，为积极应对疫情影响、提高财政政策支持力度，中央发行了“抗疫特别国债”1万亿元，地方政府债券限额也明显提升，各省（自治区、直辖市，以下简称省份）加快发行地方政府债券，积极扩大债券资金使用范围。
（一）疫情影响下我国地方政府发债扩容提速
一是地方政府新增债券发行扩容。2020年、2021年地方债分别合计发行6.44万亿元、7.49万亿元，其中，新增债券分别为4.55万亿元、4.37万亿元，较2019年增长49%、43%。2022年1—4月，地方债合计已发行2.11万亿元，也明显多于2021年同期的1.67万亿元。二是新增专项债的增速、占比高于一般债券。2020年、2021年分别新增专项债券3.6万亿元、3.58万亿元，较2019年增长67.6%、66.8%，专项债占新增债券规模的79.1%、8
人的异化2.0%，较2019年提高8.8个、11.7个百分点，发挥了疫情后稳投资、托底经济的积极作用。今年以来，新增专项债发行节奏进一步前置，1—4月发行规模达1.4万亿元，占全年限额的38.4%，明显高于2020年（30.7%）和2021年（6.4%）同期。
（二）疫情影响下地方财政赤字扩大化
2020年以来，减税降费政策叠加疫情冲击，地方财政在支出加大、增收不力的双重压力下，赤字规模不断扩大。2021年末，全国仅上海和西藏两地实现财政盈余，其余地区财政赤字总规模达5.46万亿元，比2019年末增加0.44万亿元，其中，全国共有18个省份出现了财政赤字扩大化的态势（见图1）。具体看财政收入三大细项：地方一般公共预算收入近十年增幅均不断趋缓；地方政府性基金收入对土地财政依赖度渐高，土地出让收入占地方政府性基金收入的比重已高达80%以上，但2020年以后收入增速开始明显回落，2021年地方土地出让收入增速同比下降6.9个百分点；转移支付收入方面，地方对中央转移支付的依赖度加大，2009—2019年中央对地方的转移支付从2.91万亿元增至7.41万亿元（主要向中西部倾斜），年均增长9.8%，特别是2020年受疫情冲击，地方转移支付收入增速高达24.9%，是2019年增速的5.58倍。根据2021年政府工作报告，2022年中央对地方转移支付
计划增加约1.5万亿元、规模近9.8万亿元，增长18%，为多年来最大增幅。从财政支出情况看，疫情后财政支出持续发力，2020年、2021年地方财政支出总额均超过33万亿，比2019年增长10%以上。
二、我国地方政府债务压力测试
当前，我国地方政府债务存量规模已然不小，在疫情加大地方财政收支矛盾背景下，地方政府债务可持续发展面临挑战。参考相关文献（王学凯，2016；周昂，2022）[1，2]，本文运用跨期预算约束方程分析我国地方政府债务可持续性问题。
（一）政府债务可持续发展的理论分析框架
研究表明，政府债务可持续发展与地方经济增长率、财政收支、利率等影响因素息息相关（刘昊和陈工，2019；周亮和刘宜鸿，2020）[3，4]。整体而言，金融因素，如利率等，在帮助降低政府债务杠杆方面可发挥积极作用，如2020年疫情暴发以来，我国中央银行快速出台了一系列货币政策措施，带动市场利率整体下行，有效降低了地方财政债务负担；而财政因素，如GDP保增长、财政支持保障力度等，都会进一步推升地方政府杠杆率，这也是本文对地方政府债务的可持续性进行压力测试予以重点考察的方向。
地方政府债务可持续性分析框架以地方政府的当期预算约束为基础，可以表示为：
[Dt=1+itDt-1-Bt] （1）萤火虫祖先被发现
式（1）中，[Dt]表示地方政府[t]期债务规模，[it]表示地方政府债务[t]期的名义利率，[Bt]表示地方政府t期的财政盈余。式（1）表示，地方政府当期债务规模是往期债务规模和当期财政盈余共同作用的结果。
在实际分析中，既要分析地方政府的债务规模，又要兼顾地方政府的偿债能力，故将等式两端都除以名义GDP，可以将式（1）转化为下式：
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[DtPtYt=1+itDt-1PtYt-BtPtYt=1+it1+gt1+πtDt-1Pt-1Yt-1-BtPtYt]
可以进一步将上式简化为：
[dt=d01+r1+gt-bk=0t-11+r1+gk] （2）
式（2）中，[dt]表示地方政府[t]期负债率，[gt]表示当地GDP实际增长率，[πt]表示当地通货膨胀率，[rt]表示实际利率，[b]表示财政盈余或赤字率。式（2）表明，地方政府的
负债率水平除了受到债务利率、财政盈余的影响外，还受到GDP实际增长率、通货膨胀率的影响，且实际利率与GDP增长率之间的相对大小对于地方政府债务的变化有着显著的影响。如果实际利率大于GDP增长率，那么地方政府的负债率水平会逐渐上升，除非地方政府的财政盈余能够抵消这一因素的影响。
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