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———基于某省50个重点监控县(市、区)的调查分析
●刘忠庆【摘
要】受新冠肺炎和减税降费
等因素影响，各级财政特别是县级财政遇到了前所未有的困难，基层财政“三保”风险日益加重。为切实了解当前复杂经济形势下
的县级“三保”情况，本文以某省50个重点监控县(市、区)为样本，对其“三保”情况进行了全面剖析，并在此基础上提出了防范基层财政出现“三保”风险的措施建议。
【关键词】基层财政“三保”风险防范
近年来，党中央、国务院及各级党委政府反复强调，要牢牢守住不发生系统性风险，切实兜牢基层财
政“三保”底线。为了解当前复杂经济形势下的县级“三保”情况，近日，笔者从某省选取50个重点监控县(市、区)作为样本，对其“三保”情况进行了全面剖析。从分析情况看，目前地方财政运行总体较为平稳，但基层财政面临改革开放以来最困难的特殊发展时期，财政收入明显下降，财政支出压力巨大，财政收支矛盾异常突出。调研中，有的财政局长反映，自参加工作30多年来，地方财政从未如此困难。由此看出，地方“三保”风险日益加重，保障难度加大问题不容忽视。 微粒算法一、基层财政“三保”风险日益加重
去年以来，受新冠肺炎和减税降费等因素影响，各级财政特别是县级财政遇到了前所未有的困难，严重制约着县级政府运转，基层“三保”、债务偿还等问题十分突出，部分县级财政已经到了“无米下锅”的境地。综合分析，当前，基层财政面临着“七大风险”。(一)收入大幅下降，面临财力不足风险
当前，县级财政减收问题较突出，多数地区出现财政收入负增长，收入质量下滑明显，收入增长主要靠非税收入
等一次性收入支撑。从收入增幅看，去年二季度50个重点关注县中有24个县财政收入出现负增长，平均下降9个百分点，下降最多的达到23%。同时，新冠肺炎和减税降费影响预计减收150.5亿元，其中：减税降费影响90.8亿元，新冠肺炎影响59.7亿元，平均每个县减收3亿元，平均拉低收入增幅约15个百分点。从人均水平看,50个县人均收入664元，仅为全省平均水平的41%，为全省县级平均水平
的51%；人均支出1368元，仅为全省平均水平的57%，为全省县级平均水平的86%。从收入质量看,50个县平均税收收入占比为68.7%，税收收入增幅平均下降5个百分点，降幅最大的达到26%；非税收入平均增幅超过20%，增幅最高的达到182%。非税收入来源多为一次性收
入，具有不可持续性，同时部分收入存在“虚收空转”的情况。如某市非税收入增长34.5%，主要是国有资源有偿使用收入同比增长230.4%，罚没收入(主要是危建罚没)同比增长123.2%。另外，自2019年以来，县级土地出让金收入总体上出现明显下滑趋势,50个县中有32个县负增长，其中4个县区土地出让零收入。相对于重点项目建设规模和债务偿还压力，土地出让收入下滑，已严重影响到财政支撑能力。这种困难局面，是改革开放以来从未有过的，随
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着疫情防控常态化、各项减税降费政策深入实施等，财政减收趋势逆转难度相当大。
(二)支出压力明显，面临财政支付风险
目前，县级财政人均支出水平普遍较低，除保障
“三保”等支出外，其他刚性支出保障能力较弱，部分
项目存在无力支付的风险。2020年,50个县人均一般公共预算支出5622元，远低于全省人均10689元和全国13487元(2018年数据)的水平。除“三保”支出、债务还本付息等支出外，县级财政在农村公路建设、污水处理、城乡环卫一体化等方面的刚性支出压力较大。据统计，平均每个县刚性支出事项大约有10项，平均支出需求约3亿元，对部分上级出台的配套建设项目，县级财政根本无力保障。从2020年预算安排情况看，某县包含“三保”和其他刚性支出在内的“必保”
支出达到25.86亿元，占“三保”可用财力的比重为93.44%，剩余财力预算十分有限。其他经济发展的投入难以考虑，应急支出等基本没有保障空间。同时，各级财政库款保障水平也较低。2020年6月末，全省库款余额仅有740亿元，库款保障水平0.35倍，同比下降43.9%，处于历史最低水平，只能满足半个月的支付需求。其中，省级库款余额只有160亿元(正常情况下需460亿元左右)，下降65%。库
款余额同比“腰斩”后，扣除工资等必需支出，可统筹调度库款不足50亿元。面对全省50个重点扶持县的支出需求，省级可用库款仅能“撒撒芝麻盐”，基层财政“温饱”难以满足。同期，县级平均国库库款保障系数为0.27，个别县低于0.1，其中有16个县库款余额不足5000万元，库款仅够满足5天左右的支出。由此可以看出，部分基层财政已处于库款警戒状态，随时面临无钱可用的风险，财政运行风险甚至比债务风险更严重、更紧迫。
(三)历史包袱沉重，面临隐性赤字风险
总体上看，目前县级财政年度收支基本都能实现平衡，但普遍存在着大量的暂付款长期挂账和占用上级调度款等问题。若考虑上述因素，部分县级财政已出现财政赤字。据统计,50个县暂付款额度累计已超过520亿元，其中：挂账5年以上的暂付款110亿元，挂账10年以上的暂付款87亿元。平均每个县暂付款达到10.4亿元，其中5年以上的3.2亿元,10年以上的1.8亿元。按照目前收支情况看，基本无力在短期内消化暂付款。同时，部分县级财政长期占用上级调度
款，并实现财政支出，未按收付实现制核算。2019年底,50个县占用上级调度款278亿元，平均每个县5.56亿元，截至2020年6月底,50个县占用上级调度款238.4亿元，平均每个县4.76亿元。因此，部分县级财政历史包袱沉重，面临隐性赤字风险。
(四)对上级依赖度过高，面临财政自给风险目前，部分县级财政保障能力主要依靠上级财政
支持，自身财力保障水平过低，个别地区政府债务还息已由上级财政垫付。2020年,50个县平均财力43.3亿元，平均上级转移支付23.9亿元，占可用财力的比例达到55%，其中最高的达到73.9%；平均财政自给率45%，远低于全国和全省平均水平。同时，去年以来，全省已有24个县不能按期支付政府债券利息，暂由省财政垫付；个别县从国开行、农发行承借的棚改债，也出现了不能按期还本付息的情况，暂由省平台公司垫付。以其中3县为例,2019年，财政支出中“三保”支出占比分别为80%、66%和81%，说明县级财政支出大部分投向了“三保”,“吃饭财政”特征十分明显。上级转移支付占支出的比重分别为50%、65%和66.35%，如剔除上级转移支付,3县的“三保”支出将分别出现7.5亿元、8.13亿元和19.36亿元的财力缺口。当前有一半左右的县财政自给率偏低，财政支出主要依靠上级转移支付支撑。可以说，很多县是在严重依赖上级超拨调度款和转移支付度日。如停止超拨或限期收回，部分县财政运转将会面临停摆的危险。
(五)基层运转困难，面临“三保”保障风险据统计,2020年,50个重点关注县中,“三保”支
出占比超过80%的有31个，占比超过90%的有8个。去年以来，全省已有17个县工资发放日期延后，有3个县拖欠在职人员社保缴费。同时，部分县级“三保”一直保持在较低水平，县级机关事业单位人员工资水平较低，精神文明奖、物业补贴、未休假补贴、住房补贴等未按省级和市级标准执行。据测算，若实现市县工资拉平，部分地市约需30—40亿元。机关事业单位运转经费人均约5000元，远低于国家1.1—1.2万元的人均保障标准。在“三保”水平较低的情况下,“三保”支出占比仍然较高，若剔除刚性
支出和债务还本付息资金，部分县已出现“三保”支出缺口。
(六)债务风险加重，面临系统性债务风险
麦德龙总裁从50个县情况看，目前地方政府债务规模普遍
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偏高。2019年底,50个县平均政府债务余额100亿元，平均综合债务率150%，高于全省区县平均综合债务率。债务风险等级在绿等级的仅有11个县，橙和红等级的县有21个，占41%。截至2020年6月底，综合债务余额较2019年底增加101亿元。债务率在全省县区级层面中处于较高水平。部分县偿债压力大，有还本付息风险。特别是近三年，地方政府迎来偿债高峰期，让本不富裕的地方财政更是“雪上加霜”。另外，地方政府为尽可能获取专项债券支持，对项目把关不严，以“萝卜快了不洗泥”的名义，盲目铺摊子上项目，不顾项目合规性、资金安全性、财力承受度，极易造成专项债券发行使用违规问题。
(七)棚改体量过大，面临工程烂尾风险一是支出压力大，存在拆完建不动的风险。城市棚户区改造从中央到地方层层签订完工责任状，棚改支出势必成为刚性兑付支出。而从上面对50个县财政收支情况分析,3年内若要拿出3000余亿元搞棚改建设，几乎是不可能完成的任务。大部分市县均存在先拆迁挖槽，达到开工标准后就停工的现象，部分城市出现大量棚改烂尾。二是举债金额高，存在还本付息难的风险。另外，受资金紧张限制，建设进度缓慢，项目拖延，势必造成政府支出压力大，众民怨积累，存在居民体事件风险。
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二、基层财政“三保”风险的成因
财政风险具有普遍性、复杂性、隐蔽性、政治性的特征。它既是一种经济风险，也是一种政治风险；既是历史遗留问题，也是现实问题。基层财政出现的问题和风险成因是多方面的，它是政策、体制、管理等缺陷的综合性产物。
(一)财权与事权不匹配
目前，财政事权与支出责任划分改革推进较慢,
事权与支出责任划分不清，财权与事权不匹配。财政收入不断向上集中，支出责任不断下移，是造成基层财政运行困难的一个主要因素。
(二)财政预算约束弱化
目前，部分基层财政预算编制缺乏前瞻性、科学
性及准确性，存在较多的人为因素，导致预算与决算数存在差异。公共支出预算存在“越位”“缺位”现象。为完成考核，各地竞相提标，地方财政预算安排“捉襟见肘”，苦不堪言。加之政府各部门支配资源的权
利极不平衡，导致各部门实际支出水平差异很大，预算约束力比较薄弱。
(三)法律法规制度建设滞后
当前，我国在基层财政风险控制方面的法律制
度较少。如《预算法》明确规定了基层政府不能举债。对擅自举债的，依据第九十四条的规定，应给予开除或撤职处分，但操作性不强。对责任人难以处理，法不责众。另外，目前我国缺少财政监督法律。对财政风险控制的规定不系统，财政监督缺少健全的法律保障。
(四)政绩考核制度存在缺陷
现阶段，上级对下级考核的核心仍是G D P 增速。它不仅是对地方经济发展成果的考量，也是对官员执政能力评价的指标。在追求政绩的激励下，部分地方政府躁动不安、盲目冲动，不断投资新项目。这些投资在短期内对拉动G D P 增长有显著效果，但是否符合地方长远发展规划往往没有充分论证。不科学的政绩考核机制，客观上放松了对政府投资行为的规范，导致地方政府债务风险加剧。
(五)违规违纪问题处理处罚偏轻
目前，财政监管存在“死角”，外部监管没有实现
常态化，审计监管滞后，部分县(市区)若干年才会遇到一次检查或审计，违纪风险成本偏低；同级政府内部监管流于形式，部分地方审计部门年度预算执行审计反映的重大问题，一般都是年年审年年犯，罕见整改或追责，对违法违纪违规问题的处理处罚震慑效果不明显。
三、防范基层财政“三保”风险的对策
县级“三保”直接关系基层政府履职尽责和人民众切身利益，是促进地区经济协调发展的基础，是保持社会稳定的“压舱石”。所以，一定要采取切实有效的措施，防范基层财政出现“三保”风险。
(一)提高政治站位，确保“稳”字当头
保障县级财政平稳运行，特别是切实兜牢“三
保”支出底线，是党中央、国务院作出的重大决策部署。地方各级党委政府应进一步提高政治站位，立足实际，尽力而为、量力而行。牢固树立稳中求进的总基调，确保“稳”字当头，坚决杜绝盲目列支和超前消费，把有限财力用在“三保”支出和真正拉动地方经济发展等重点支出项目上，保障县级财力平稳运行。
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树立正确的政绩观，完善政府考核体系，切实处理好当前和长远、数量增量和质量的关系，追求更有质量、更有效益、更可持续的发展。
(二)完善财税体制，推进建立现代财税制度当前，要拿出更大的勇气、更多的举措破除深层次体制机制障碍，全面发力、多点突破、纵深推进，加快建立现代财税制度。一是进一步深化预算管理制度改革。强化对预算编制的宏观指导，积极推行“零基”预算，科学编制预算，细化预算，加强财政资源统筹。积极推进财政支出标准化，更好发挥标准在预算管理中的基础性作用。强化预算约束和绩效管理，按照预算管理要求和程序编制预算和安排重点支出，推进预算和绩效管理一体化，健全预算安排与绩效结果挂钩的激励约束机制。不断提升财政资源配置效率和资金使用效益。加快推进财政事权和支出责任改革，明确中央与地方政府事权与支出责任，合理确定中央与地方共同财政事权。积极探索开展省以下事权和支出责任划分研究，进一步理顺中央与地方的财政关系。二是推进中期财政规划管理。严格按照新《预算法》规定编制全口径预算，加强现行政策收支测算，增强中期财政规划对年度预算的约束，不断提高财政管理的可持续性。三是尽快健全和完善省以下财政管理体制。结合中央财税体制改革进程，推进省以下收入划分和支出责任划分体制改革，完善转移支付制度和县级基本财力保障机制。进一步完善现代税收制度。健全地方税体系，培育地方税源，合理配置地方税权，理顺税费关系，健全直接税体系，切实发挥税收功能作用。
(三)注重开源节流，盘活存量资金
应进一步优化县级财政管理，算好政府收支账，注重开源节流两手抓。一是加快推进新旧动能转换，着力推动县域经济发展，切实增强县级收入质量，增强抗风险能力。二是推进积极的财政政策有效落实，助推供给侧结构性改革，努力培植新的经济增长点，切实把财政收入蛋糕做大。三是牢固树立过“紧日子”的思想，坚持厉行节约、勤俭办事，集中力量办大事，大幅度压减“三公”经费和一般性支出。四是盘活财政存量资金，在大力压减暂付款的同时，制定路线图、计划表，研究暂存款清理盘活办法。坚持“能调则调，能减则减”，进一步细化年初预算，实行预算执行
清单制，集中财力保障基层“三保”、疫情防控和经济社会发展。
(四)举债规模合理适度，切实防范债务风险进一步健全政府债务管理制度，完善规范、安
全、高效的政府举债融资机制。一方面，要适度加大政府债券资金的支持力度，提高一般性债券比例和额度，缓解市县政府对在建项目的建设压力；另一方面，按照量力而行的原则，合理控制市县政府新开工项目规模，对债务风险高、“三保”能力弱、经济发展劲头小的地区，严禁上新项目、铺新摊子。完善债务风险常态化监控机制，加强风险评估预警机制建设，控制地方债务风险。既有效发挥政府债务融资的积极作用，又坚决防范化解地方政府隐性债务风险，增强财政可持续性。
(五)严肃财经纪律，严格追责问责
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严格执行《预算法》《会计法》等法律法规，严肃
财经纪律。一是加大新《预算法》和税收法律法规的执法检查力度。对社会关注、日常监管发现异常和有具体线索的问题，开展重点监督检查，发现一起、查处一起、曝光一起，充分发挥警示、威慑和教育作用。同时，督促税务部门坚持依法治税理念，依法诚信征税，切实做到“应收尽收”。二是建立县级“三保”动态监控机制。加大对市县“三保”工作的调度和督导力度，加强对县级“三保”预算执行的动态监控，及时掌握库款保障情况，对县级财政收支、库款规模、债务偿还等情况动态调度、定期分析研判，发现潜在支付风险和问题及时预警，并采取有效措施化解，切实防止“三保”风险事件的发生。三是加大监督检查整改落实力度，建立整改台账，落实整改责任人，对整改不达标、不到位的决不放松。四是加大责任追究力度，探索建立程序化、规范化的问责机制，切实严肃财经纪律。■
(作者单位：财政部青岛监管局)——————————————
—参考文献
[1]陈浩.关于县级“保工资、保运转、保基本民生”有关情况的调研报告[J ].财政监督,2018,(23)。
[2]关礼.坚持以“四力”兜牢“三保”底线[J ].中国财政,2020,(21)。
(本栏目责任编辑：王光俊)
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