五力模型
内容提要：分税制作为划分各级政府财政收入的一种分级预算体制，已在世界上实行市场经济的国家得以普遍应用。本文比较分析了我国分税制的现状和存在问题，认为要在较短的时间内完善分税制改革，不仅需要从我国实际出发，而且有必要借鉴国外的成功经验，把国外分税制的普遍经验与中国具体实际结合起来。 分税制是根据市场经济的原则和公共财政的理论确立的一种分税分级财政管理制度。它是国际上市场经济国家通行的一种财政分配体制，是处理中央与地方财政分配关系的一种较为规范的方式。 （一）我国分税制的现状
1994年起实施的分税制财政管理体制改革的总体框架是，以原包干制为基础，按照“存量不动，增量调整，逐步提高中央的宏观调控能力，建立合理的财政分配机制”的原则设计，采取了“三分一返一转移”的形式，即划分收入、划分支出、分设税务机构、实行税收返还和转移支付制度。 维尔斯特
平湖地震我国分税制的主要特点是：（1）按国外通行的分税制办法，中央财政与地方财政对共享税是按不同税率分享的，而我国的共享收入是按隶属关系或比例分享的。例如资源税，从陆地资源征收的归地方，海洋石油资源税归中央；而增值税则是按比例分享的，75%归中央财政，25%归地方财政。（2）充分考虑地方既得利益。分税制改革以1993年为基期年，根据地方财政实际收入数和分税后收入变化情况，核定中央对地方的税收返还基数，不影响地方的既得利益；在支出划分上，仍按原定事权范围，未作调整，保证了各地区原有支出规模。另外，由于中央财力限制，我国分税制未采用国外通行的“支出因素法”。（3）实行分税制没有影响地方财力，加快了地方经济发展的速度。我国的分税制是“温和式”的，既考虑到中央要适当集中一部分财力，解决中央财政困难，又不影响地方组织财政收入的积极性。实行分税制后，消费税和增值税的75%划归中央，但在基期年中央将这部分收入全部返还给地方，而且以后每年再按一定比例递增，因此，中央实际上集中的只是消费税和增值税每年增量中的一部分，只占地方全部收入的3%～5%，比重很小。中央财政收入的比重要达到60%的目标，大约要经过5～6年的时间。中央收入比重逐步增加的做法是国际上没有的。地方财政收入由3个部分组成，都是增长的。划归地方的固定收入与地方经济紧密联系，每年都有较大增长；共享收入增值税25%划给地方，也是每年稳定增长的；中
央对地方的税收返还也按1∶0.3广东商学院论坛的系数递增，每年都有增长。因此，我国实行的分税制不仅对地方财力没有影响，而且对地方经济发展有促进作用。这是我国分税制与国外分税制最大的区别。
（二）现行分税制存在的问题
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1994年的税制改革，是我国税制建设史上的一个重要里程碑。作为财税体制改革重要组成部分的分税制改革也取得明显成效。但是新的运行机制才初步建立起来，受政治、经济、历史诸多因素的影响较大，因此，与国外发达市场经济国家的分税制相比，已经出现一些问题。
1.分税不彻底。现行分税制不是真正意义上的分税制，旧体制的痕迹非常明显。如分配格局不变，对地方既得利益部分搞基数返还，增值税按比例分成。从表面看按税种划分收入，实质上并没有真正实现“分税”。
2.税种划分未充分考虑税收职能作用的发挥。现行分税制主要考虑的是税收收入在各级财政之间的归属与分配，旨在通过税收划分解决财政预算分配问题，而对税收调节经济的作
用考虑不够。最为明显的是将固定资产投资方向调节税划为地方税，这个税种关系到引导投资方向与产业结构调整，是应由中央掌握的宏观调控手段，划为地方税将产生许多问题：（1）会损害中央宏观调控的有效程度，为中央统一税率的执行增加阻力；（2）强化地方利益，使企业与政府的血缘关系更加明朗，不利于转变政府职能，建立现代企业制度；（3）加剧了各地区经济发展的不平衡，致使富的地方愈富，穷的地方愈穷。
阿荣旗一中3.实行两级分税制，难以适应复杂情况，难以处理好中央与地方的关系。两级分税制使省、市、县三级政府形成一个利益整体，中央政府很容易被架空。从两套税务机构分设后人员配备来看，省地税局主管领导多数由省级财政厅主管领导人兼任，在政策的执行、征管范围的划分及地方各有关部门的工作配合上，地税局明显优于国税局，也是造成目前国税税收任务难以完成的一个因素。
4.转移支付制度不健全。从国外成功的分税制经验看，转移支付制度是一种通用做法，许多国家都建有一套科学、合理、完整、严密的转移支付制度。转移支付制度能起到既调节中央与地方之间的分配关系，又调节各地区间的分配关系的作用，对加强中央宏观调控，促进地区平衡发展，起着极其重要的作用。而我国现行分税制采取的基数返还、保护地方既得利益的一系列做法，没有摆脱旧体制的束缚，没有摆脱过去的财政补贴办法。
（三）完善我国现行分税制模式的思考
分税制作为处理中央与地方财政关系的一种有效方法，在西方市场经济国家已实行多年。随着我国市场经济体制的建立与发展及与国际惯例的逐渐接轨，采用渐进式的由非完全分税制逐步向完全分税制过渡的模式，是因地、因时制宜的，实施以来也取得了一定成效，但因实施时间较短，经验不足，实践中已暴露出一些问题。为了加强宏观调控，正确处理中央与地方的财政分配关系，充分调动中央和地方两个积极性，完全有必要在借鉴国外经验基础上对我国现行分税制模式进行改进与完善。
1.确立科学的分税制模式。我国现行的非完全分税制模式是过渡阶段的产物，就长远目标而言，完全分税制才是我国财税改革的科学与理想的模式，即中央与地方都拥有各自的主体税种，且按税种划分各自的固定收入，地方也有一定的税收管理权，中央与地方都有完善的税收征管体系，政府间的转移支付制度也较为规范。而要做到实施这一科学模式，不仅需要一个时间过程，也难以一步到位。故可在现行的非完全分税制模式基础上分两步进行：先实施非完全分税的分率制，即除按税种划分中央与地方各自的固定收入外，仍保留有部分共享税，但可改原来的分成制为分率制，中央与地方同源课税，各自分率计征。分
率制实施一段时间后，待时机成熟，即可过渡到分权程度较高的完全分税的分级财税管理体制。
2.正确界定与划分中央与地方的事权。事权的正确界定是实施科学分税制模式的条件，也是确定中央与地方财政支出与收入的依据。凡是涉及宏观经济、有较大影响的事权应集中于中央政府；反之，则由省级和市、县级政府执行。中央负责国防、外交、中央机关事务、全国性文化、卫生科技事业、环境保护和国家级基本建设及重大灾害救济等事务；而省、市和县负责社区治安、社会福利、交通通讯等基础设施。与此同时，还应尽力改进中央与地方在事权上的交叉重叠，该由中央负责的事（职责）全部收归中央，该由地方负责的事（职责）全部下放地方，做到各行其是，各负其责。根据事权与财权相统一的原则，在事权界定的基础上可相应划分财权。即按照各级政府的事权，可划分出各级政府的财政支出，再根据各级政府的财政支出，确定和划分出各级政府的财政收入，而财政收入则又主要按税种性质进行划分。总之，在原则上做到中央应办的事由中央财政负担，地方应办的事由地方财政负担，各级政府都应有相应的财权和财力作保证。
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