的制度逻辑及其趋势①
文/陈鹏 南京财经大学马克思主义学院副教授，扬州工业职业技术学院马克思主义中国化研究中心副主任
tiedaobu[摘要]党的十八大以来，中央制定了一系列方针政策，努力构建“权责清晰、财力协调、区域均衡”的中央和地方财政关系。其中，权责清晰是财力协调、区域均衡的前提，财力协调是权责清晰、区域均衡的依托，区域均衡是权责清晰、财力协调的目的。今后，应在现有的制度框架下，科学规范政府的财政事权，完善中央和地方财政事权、财政收入与支出责任相协调的制度体系，推进中央和地方财政关系数字化、法治化建设。 [关键词]党的十八大；中央和地方财政关系；权责清晰；财力协调；区域均衡
中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1009-5810(2021)04-0036-03
一、党的十八大以来中央和地方财政关系演
进的制度逻辑
党的十八大以来，中央和地方财政关系构成中的三
个要素（财政事权、支出责任、财政收入）在演进的过
程中不是彼此孤立，而是形成了有先有后、各有侧重、
相互支撑、协调推进的逻辑关系。这种逻辑关系是由权
雷尼镍责清晰、财力协调、区域均衡的制度逻辑决定的。
（一）权责清晰是财力协调、区域均衡的前提
权责清晰就是通过建立依法规范、运转高效的制
度模式，合理划分各领域中央和地方财政事权与支出
责任，避免中央和地方政府出现越位、缺位、错位的
现象。从制度逻辑看，权责清晰是中央和地方政府财
政支出、财政收入的根本前提和基本依据。党的十八
大以来，中央始终将财政事权与支出责任的划分作为
中央和地方财政关系改革的首要目标，制定了权责划
分改革的时间表和路线图，循序渐进地进行改革。随
着一系列文件的出台，中央与地方财政事权与支出责
任划分改革已从抽象的原则规定到各领域的清单划
分，深入推进，逐一规范。
（二）财力协调是权责清晰、区域均衡的依托
财力协调就是通过财税体制改革，尤其是完善转
移支付制度，调整中央和地方财政收入分配关系，促
使财力与事权相匹配，形成合理的中央和地方财力格
局。从制度逻辑上看，财力协调是权责清晰、区域均
衡的依托。一方面，只有配备与各级政府财政事权相适
应的财力，才能保障各级政府有效履行财政事权。如果
财权大于事权，就会出现财政盈余；财权小于事权，就
会出现财政赤字。无论财政盈余还是财政赤字，都不利
于经济社会的发展；另一方面，从根本上解决中国区域
经济发展不平衡的问题，需要因地制宜地分配财政收
入，实现各级政府纵向和横向间的财力协调。党的十八
大以来，增加地方财政收入、促使财力与事权相匹配成
为中央和地方财政关系改革的第二个目标。
（三）区域均衡是权责清晰、财力协调的目的
区域均衡就是通过动态调整基本公共服务保障基础
标准和建立一般性转移支付增长机制，不断提升区域间
基本公共服务均等化水平，实现区域经济协调发展。均
衡发展既是科学发展观的内在要求，也是共同富裕的重
要手段。党的十八大以来，区域均衡成为中央和地方财
政关系改革的第三个目标，也是最高层次的目标。随着
社会主要矛盾的变化，中央实施了积极的财政政策，进
一步完善转移支付制度，不断提高区域间基本公共服务
均等化水平，促进区域经济协调发展。
综上所述，中央和地方财政关系改革目标（权责
清晰、财力协调、区域均衡）之间存在的制度逻辑
（前提、依托、目的），不仅与解决中国财政事权与
支出责任划分不清、政府间财力不协调、区域经济发
①项目基金：江苏省社会科学基金项目“十八大以来中央与地方经济管理权责划分及运行机制研究”（17GLD022）、扬州工业职业技术学院人文社会科学课题“十八大以来中央与地方经济关系研究”（2016sjrw007）。
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展不平衡等一系列问题的实践逻辑相一致，也与经济基础决定上层建筑之间的理论逻辑相一致。
二、中央和地方财政关系的发展趋势
党的十八大以来，随着中央和地方财政关系的演进，建立了中央和地方财政事权、财政收入与支出责
任相协调的制度框架，调动了中央和地方的积极性，充分发挥了财政在调结构、惠民生、促发展方面的工具作用。今后，应在现有的制度框架下，科学规范政府的财政事权，完善中央和地方财政事权、财政收入与支出责任相协调的制度体系，推进中央和地方财政关系数字化、法治化建设。
（一）科学规范政府的财政事权
财政事权是党的十八大以来中国财税体制改革中出现的一个新名词。可以用财政和事权两个词意的叠加来理解财政事权的含义。根据《汉语大辞典》对财政和事权的解释，财政事权可以理解为政府通过管理和调控资金财产处理事情的职权。也就是说，财政事权的主体是政府，客体是政府事务。科学规范政府的财政事权，就是要界定政府事务的范围。社会制度不同，抑或经济体制不同，政府事务的范围不尽相同。在特定的历史时期，政府事务的范围具有相对的稳定性。
新时代中国政府财政事权主要包括全面建成小康社会、推动经济高质量发展、民主政治建设、文化建设、社会治理、生态环境建设、国防和军队现代化建设、推进祖国统一、人类命运共同体建设、党的执政能力和领导水平建设。科学规范政府的财政事权需要处理好政府与市场的关系。对于公共物品，应由政府提供；对于许多准公共物品则可以通过政府和市场合作的方式（比如PPP模式）提供；对于非公共物品，应全部由市场提供[1]。如果政府对一些非公共物品实行财政补贴或财政支持，就会破坏市场规则，违背市场规律，造成产能过剩[2]。科学规范政府的财政事权还需要处理好政府与企业的关
系。在市场经济体制下，企业是独立的市场主体。政府不该干涉企业的生产与销售，但可以通过财政政策和货币政策调节企业的生产和销售，促使社会总供给和总需求基本平衡。
（二）完善中央和地方财政事权、财政收入与支出责任相协调的制度体系
完善中央和地方财政事权与支出责任相协调的制度体系。第一，完善基本公共服务领域中央和地方共同财政事权与支出责任清单。2018年2月，国务院制定了中央和地方共同财政事权与支出责任的划分方案，明确要在2020年完成制定义务教育、学生资助、
就业、养老、医疗、卫生计生、生活救助、住房八大
类18项主要基本公共服务事项国家保障基础标准、中
央和地方支出责任分担比例。之后，中央又出台了医
疗卫生领域、生态环境领域、公共文化领域、应急救
援领域中央和地方财政事权与支出责任划分清单。但
是基本社会服务领域的国家保障基础标准、中央和地
方支出责任分担比例还未出台，需要推进落实。第二，逐一制定其他公共服务领域中的中央和地方财政
事权与支出责任清单。除了2012年国务院确定的九大
基本公共服务领域外，其他公共服务领域应根据政府
的行政管辖范围和公共服务的受益范围，制定中央和
地方财政事权与支出责任清单。管辖范围和受益范围
覆盖全国的应划为中央财政事权，由中央承担支出责任；管辖范围和受益范围覆盖一省（直辖市、自治区）的应划为地方财政事权，由地方承担支出责任；
管辖范围和受益范围覆盖多省（直辖市、自治区）的
应划为中央和地方共同事权，并根据管辖范围和受益
范围的大小确定中央和地方财政支出责任分担比例。
第三，建立中央和地方财政事权与支出责任清单的动
态调整机制。中央和地方财政事权与支出责任的划分贝尔实验室
不是一劳永逸，而应随着经济社会的发展和国内外环
境的变化，在保持中央和地方财政事权与支出责任基
本稳定的前提下不断调整。权责清单及其动态调整机
制的制定权限隶属中央。中央各部委根据国民经济和
社会发展规划，设计和制定所辖领域中央和地方财政
事权与支出责任清单动态调整的指导思想、基本原则、具体条件、主要内容、程序规范和时间限制。
完善中央和地方财政收入与支出责任相协调的制
度体系。首先，建立中央财政收入与支出责任协同增
长机制。党的十八大以来，以“事权上移、财权下移”为核心的财税体制改革，促使中央支出责任不断
增加。为保证中央财政事权有效履行，必须巩固和提
高中央财政收入。在维持中央和地方现有财力格局总
体稳定的情况下，完善中央税体系，规范中央税的征
税范围和标准。建议将各地区分散的且人均支出标准
差异很大的社会保障费（退休费）改为社会保障税，
纳入中央税体系。其次，建立地方财政收入与支出责
任相协调的体制机制。第一，完善地方税体系。建议
根据税种属性，在现有中央和地方税收划分格局的基
础上，将原属中央税的消费税、车辆购置税、地方国
有企业所得税调整为地方税；中央授权地方将原地方
37
38征管的排污费改为排污税，根据实际情况制定征收范
围和税率标准。允许地方基于经济社会的发展探索开
辟新税种。第二，完善转移支付制度。探索建立东
部、中部、西部地区横向转移支付制度，作为中央对
地方转移支付制度的补充。建议将消费税划为地方税
后，中央可以根据经济发展状况制定地方消费税收入
年度基础标准，然后把超出基础标准的部分在地方间文学批评著作
横向转移支付，实现地方消费税收入均等化。第三，
规范地方举债、融资的权责和程序。允许地方通过举
债、融资增加地方收入，弥补财政赤字，但是要考虑
地方的还债能力和保持公有制经济在国民经济的主体
地位。中央不应以地方债务规模确定转移支付总量，
避免地方举债和融资的冲动。最后，建立中央和地方
jis标准财政收入与支出责任相适应的动态调整机制。中央和
地方财政收入和支出责任应随着经济社会的发展不断
地调整。其过程可分三步：第一步，根据国民经济和
社会发展年度计划，建立中央和地方的年度支出责任
动态调整机制。在上一年中央和地方财政支出责任划
分的基础上，根据国民经济和社会发展年度计划，确
定中央和地方财政年度支出责任。第二步，根据年度
财政支出责任的变化，建立中央和地方财政预算动态
调整机制。每年年初各级政府财政部门组织专家，在
上一年财政决算的基础上，根据中央和地方财政年度
支出责任的变化，进行本年度财政预算。第三步，根
据年度财政预算的变化，建立中央和地方财政收入划
分的动态调整机制。当中央财政预算的增长明显快于
地方财政预算的增长时，应把原有的一部分地方税划
为中央税，或提高共享税中中央税的占有比例，或开
辟新的中央税；当地方财政预算的增长明显快于中央
财政预算的增长时，应把原有的一部分中央税划为地
方税，或提高共享税中地方税的占有比例，或开辟新
的地方税。
（三）推进中央和地方财政关系数字化、法治化
主教之友建设
中央和地方财政关系的数字化，能够及时掌握中
央和地方财政关系的动态变化，了解中央和地方财政
关系出现的新情况、新问题，采取有针对性的措施，
更加科学、合理地解决财政事权、支出责任、财政收
入之间不协调的环节。要推进中央和地方财政关系数
字化建设，首先，应建设大数据平台。制定中央和地
方财政事权、支出责任、财政预算、财政决算、转移
支付、财政盈余、财政赤字的年度数字清单。其次，
建立数字化模型。基于年度数字清单，建立中央和地
方财政事权与支出责任、财政收入与支出责任、税收
调整与财政收入、转移支付与基本公共服务均等化等
之间的数字化模型。最后，设置二进制代码，把相关
数据转变为一系列二进制代码，引入计算机内部，进
行统一处理。
中央和地方财政关系法治化是指立法机关把中央
和地方财政事权、支出责任、财政收入的划分与调整
的指导思想、原则、规范、程序通过制定法律法规的
形式确定下来。中央和地方财政关系法治化，能够提
高国家的治理能力和治理水平，使中央和地方的良性
博弈维系在科学合理的范围内。与主要西方国家相
比，中国中央和地方财政关系法治化建设还较滞后。
《中华人民共和国预算法（2014年修正）》《中华人
民共和国立法法》《财政部关于深入推进财政法治建
设的指导意见》的出台，加速了中央和地方财政关系
法治化建设的进程。
三、结语
党的十八大以来，中央制定了一系列方针政策，
努力构建“权责清晰、财力协调、区域均衡”的中央
和地方财政关系。其中，权责清晰是财力协调、区域
均衡的前提，财力协调是权责清晰、区域均衡的依
托，区域均衡是权责清晰、财力协调的目的。今后，
应该根据新时代中国财政事权的变化，制定国民经济
和社会发展年度计划，调整中央和地方财政事权。在
此基础上，结合上一年财政决算的情况，确定中央和
地方财政年度支出责任，进行本年度财政预算。根据
年度财政预算，调整中央和地方财政收入范围。逐渐
形成中央和地方财政事权、财政收入与支出责任相
协调的动态调整机制。推进中央和地方财政关系数字
化、法治化建设，使中央和地方的良性博弈维系在科
学合理的范围内。
参考文献：
[1]章和杰，金辉.厘清中央、地方财政关系是否有助于破解土地财政难题[J].财会月刊,2020(02):152-160.
[2]顾振华，陈强远.中央和地方的双重政策保护与产能过剩[J].财经研究,2017,43(11):84-97.
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