李文彬
（华南理工大学公共管理学院，广州
510640）
———以广东省A 市执行农民工子女教育政策为例
【摘要】中国地方政府政策执行是“制度－行为”博弈的策略组合。在经济导向的考核制度和分税制为基础的政府间利益分配制度的激励下，地方党政首长的核心偏好是地方财政收入。在这一偏好的影响下，对于中央政府的政策，地方政府政策采取机会主义的行为策略，形成中央和地方的博弈关系。即有利于短期 内促进地方经济增长、
增加财政收入的就执行，反之就不执行。在中央和地方的博弈格局下，只有理清与政策执行相关的系列制度、偏好、行为策略等变量的关系，才能认知地方政策执行行为逻辑。【关键词】央地博弈；财政偏好；政策执行【中图分类号】D035
【文献标识码】A
【文章编号】1009-4997（2009）05-0062-09
收稿日期：2009－09－20作者简介：李文彬(1976-)，男，广东云浮人，华南理工大学公共管理学院讲师，中山大学政务学院政治学博士生，
研究方向：政府绩效评价与公共政策分析。
一、问题的提出
中国是一个超大型的国家，拥有大量的人口和广袤的领土。一般认为，中国自秦统一以来就是大一统的中央集权国家，建国以后受到苏联斯大林模式和计划经济的影响，更形成了所谓的“中央高度集权体制”。在这种体制下，中央政府集中了全国的权威和权力，并在全国范围内行使其权力；地方政府是中央政府的代理人或执行机构，其权力源自中央政府或受制于中央政府；中央政府和地方政府的权力配置是“让予式”的而非“列举式”。[1](P20)在这种“中央主导型政府间关系”中，地方政府虽有一定的权力，但需要绝对服从中央政府。传统的观点认为，中央集权的官僚体制是最便于命令执行和政令统一的。因为，单一制政治体制“由于权力集中于中央，所以国家内外政策的界线明确；敏捷和反应快速的决策使得国家内外政策充满活力”。[2](P45)同时，中央集权确保了中央的权威，消除地方政府的自行
其是的状态，保证中央政令贯通。因此，从理论上说，中央作出的决策，地方政府应该予以坚决执行，中央集权的优势是可以保证中央政策在全国各地的贯彻落实，但也不可避免地存在“影响地方的积极性和创造性”的不足。但是，在地方政府政策执行过程中，情况却恰恰相反。在这个相当集权的国家里，中央政府的政策甚至行政命令的权威却大打折扣，地方官僚“上有政策，下有对策”，地方政府的“积极性和创造性”不仅未被压抑，反而在得到增强。如果考虑到近年来层出不穷的矿难事故，以及地方政府在整治违法小煤矿、治理环境污染等问题上的阳奉阴违，那么，我们可以认为，地方官僚的这些不服从行为绝非个案和特例，而是普遍存在的一般现实。因而，有学者慨叹，“自从改革开放以来，中央政府不知出台了多少法律、法规和政策，但在实施过程中，经过了层层过滤，中央权威就所剩无几了。到了地方和基层，甚至可以说消失得无影无踪”。[3]在当下中国，中央可以向地方发号施令，但地方政府也拥有政策执行的自由裁量权和博弈能力，对于中央政策有相当的行为能力和行为策略组合。由于央地的信息不对称和政策监督与控制的成本高昂，使得中央对地方政策执行的控制常常是有心无力。对此，诺顿（Naughton ）也认为，地方总是以对己有利的方式在执行政策时变通执行中央决策，因
四观两论此中国政治体制的一大特点是存在很强的“执行差距”。[4]因此，对中国地方政府政策执行偏差进行研究，探寻“执行差距”背后的原因链条，无疑具有重要现实意义。
二、中国地方政府政策执行的“制度－行为”分析框架
要研究地方政府政策执行，有必要分析地方党政首长行为发生的制度空间。制度和行为之间存在着紧密的联系，制度既能约束人们的行为，也
能对人们的行为产生某种激励。理性人都是在一定的制度框架内实现自己的效用最大化。目前，在中国地方政府政策执行的操作层面，地方党政首长的政策执行受到经济导向的考核制度、政府间利益分配制度与权力控制制度、任期制度、政策执行监督制度和预算制度的激励和制约。因此，地方政府政策执行是地方官员偏好与制度框架相互作用的产物，并非简单的自上而下或自下而上的过程，而是“制度－行为”互动产出的系列策略组合。在经济导向的考核制度和分税制为基础的政府间利益分配制度的激励下，地方党政首长的核心偏好之一是彰显政绩和增进个人经济收益的地方财政收入。对此，诺思（North）曾明确指出，“政府的基本目标是财政”。[5](P158)毕竟，如果将政府比喻成为“躯体”的话，那么财政收入就是这一躯体的“血液”。马克思也曾指出，“赋税是官僚、军队、教士和宫廷的生活源泉，一句话，它是行政权力整个机构的生活源泉”。[6]（P221）因此，地方政府官员对财政问题极度敏锐。为执行中央的政策，地方政府往往需要投入财政资金。但问题是，地方财政收入总量是有限的，财政支出总会有轻重缓急，因此，地方党政首长的财政投入偏好成为地方政府执行中央政策的重要变量。本文假设：地方党政首长行为的主要激励是任期政绩，任期政绩是地方党政首长的核心目标函数。在当下经济挂帅的考核导向下，地方财政收入增收和城市形象工程是政绩的核心载体，故而，为彰显任期政绩，地方党政首长必然形成政绩性的财政投入偏好。即地方财政投入的终极标准是能否
增进地方党政首长的政绩，而不是地方社会和公众的实际需求；亦即官员的需求主导财政投入的路向，而非其它。因此，对于那些不能增进地方财政收入甚至会“拖累”地方财政的政策，地方党政首长缺乏执行的动力，在各种制度框架内和中央的监督检查下采取机会主义的行为策略。也就是说，地方政府政策执行实际上是一个“制度－行为”博弈下的机会主义策略组合。（详见图1）
1.经济政绩考核制度和政府间利益分配制度是地方党政首长的主要制度激励。中国地方政府的考核压力主要不是来自地方议会和地方公众的选票，而是由上级政府给下级政府下达经济社会发展的硬性指标，同时根据指标的完成情况给予不同奖惩待遇，并且将这种考核结果同干部的职务晋升直接挂钩。这种自上而下的以经济政绩为核心内容的考核制度成了地方党政首长行为的指挥棒。在政府间利益分配制度方面，以分税制为核心的财政收入分配制度是我国政府间利益分配的基础。分税制的实施，实际上导致中央到地方各级政府成为独立利益主体，在财政上处于相互竞争的关系。这种利益分配制度一方面刺激了地方政府开源节流，致力于促进经济增长以保证财政增收，而另一方面也产生了政府间争利而卸责的激励，导致公共服务供给的政府间推诿现象的出现。
2.任期经济政绩是地方党政首长的核心偏好。公共选择理论认为，为官者在进行政治决策的时候，不仅仅考虑公共利益，更注重自身在政策中获得的利益。事实上，参加政治决策的个人与市场决策的个人一样都是“经济人”，既不更好，也不更坏，而由官员组成的政府也是“效用最大化”（也就是利益最大化）者，其决策也是源于自身的经济收益或政治收益驱动。安东尼·唐斯在其名著《官僚制内幕》一书
中就详细分析了官僚们的目标集合。他认为，不同类型的官员，其目标集合不同，但这个集合基本上都包括权力、金钱收入(经济利益)、声望、便利、安全、个人忠诚、精通工作的自豪感、为公共利益服务的渴望和对特定行动计划的承诺。[7]（P89）在我国，地方党政首长的主要偏好包括政治升迁和经济收益。而两者的获得，均以地方党政首长的任期经济政绩为前提。地方党政首长的任期性是影响其行为的一个重要变量。目前，我国地方政府官员具有任期约束，任何人都不可能终身在同一地区任职，因此，追求政治与经济效用的官员必须在任期时限约束内交出经济绩效成绩单。
3.政治升迁是我国地方党政首长的主要政治偏好。对地方党政首长来说，政治升迁意味着更大的政治权力，也意味着更高的政治声誉。在中国，地方各级政府与上级政府之间存在严格的等级关系，地方政府官员的政治前途主要掌握在上级政府主要官员手中。改革开放以来，经济建设成为各图1中国地方政府政策执行的“制度－行为”分析框架
级政府的中心工作，相应地，各级政府建立了以经济政绩为核心内容的考核机制，经济发展是官员升迁的重要考核内容。为此，地方党政首长为谋求政治升迁而展开激烈的经济绩效竞争。对此，周黎安曾撰文强调：“现存理论主要将政府官员作为经济代理人，面临经济和财政激励，忽略他们作为政治代理人的特征（关心权力、职位和晋升），如官场和权力的竞争”，因此，他更倾向于将同一层级的地方党政首长相对于上级政府而进行的竞争称为“政治晋升博弈”，或者说是“政治竞标赛”（political tournaments）。[8]在这场竞标赛中，竞赛优胜的标准由上级政府决定，主要是GDP增长率、财政收入等经济性指标。周黎安认为，中国地方党政首长之间围绕GDP增长和财政增收而进行的“政治锦标赛”可以将关心仕途的地方政府官员置于强大的激励之下。[9]为获得升迁，地方政府官员必须竭尽所能追求任期的经济政绩，同时超越竞争对手，才能最终获得政治竞赛的胜利。
4.财政收入是地方党政首长的主要经济偏好。地方财政收入的增长，使政府能够进行更多的大型项目投资，改善基础设施条件，吸引更多的未来资本，改善城市市政建设，美化市容市貌等，进一步凸显任期政绩。同时，财政收入的增收会直接带来官员个人经济收益的增加，如货币性收入的增加、非货币性收益的多样化。政府官员的非货币性所得，通常包括工作设施条件、办公软硬件环境、公车配备、福利待遇等等组成，这些所得的丰裕程度显然与政府财政收入具有直接的正相关性。同时，地方政府内部工作人员对各种工资和非工资福利待遇增长的预期也对党政首长形成一定的压力。因此，地方党政首长出于自身的经济利益考虑和政府内部对收入递增预期的隐形压力，使政府财政收入的增加
成为地方党政首长的主要经济偏好。而要实现任期财政收入的增收，改善投资环境，提高招商引资能力，促进地方经济增长，成为地方政府工作的重中之重。说到底，地方财政收入的增加，也是地方党政首长任期经济政绩的核心体现。
5.机会主义是地方政府政策执行的行动策略。就政策执行来说，如果中央政策与地方党政首长偏好完全一致，那么信息经济学中的“代理人困境”就根本不会发生。如果两者之间的利益存在差异，则利益冲突就可能出现。一旦中央政策与地方利益相悖，地方政府很可能采取机会主义的行为策略。地方党政首长力图在任期内实现效用最大化，以获得政治升迁和经济收益。这就意味着，官员的“显示政绩”等行为都必须在一定时间内完成，地方党政首长必须尽可能快地在短期内获得更多的经济成就。同时，在“压力型体制”内，上级政府给下级政府下达经济社会发展硬性指标，并根据指标的完成情况给予不同奖惩待遇。[10](P7)目前，压力型体制中的干部考核机制演变发展的一个基本趋势，就是逐步强化了与经济增长和市政建设紧密相关的政绩考核，并且将这种考核结果同干部的职务晋升越来越直接地挂钩。综合这两方面因素，地方政府有“短期内最大显示经济政绩”的行为动力。因为地方党政首长都有任期，而且升迁与否主要决定于其治理下的经济绩效。为了能够快速晋升，地方党政首长就必须在任期内致力于促进经济增长，最终赢得以经济增长为核心的“政治竞标赛”。同时，经济增长带来的财政收入的增收，也顺势提高了官员个人的经济收益，包括货币性收入和非货币性所得（如改善办公环境、提高公车档次等)。这都诱使地方政府官员对中央政策采取机会主义行为策略。
地方政府政策执行的机会主义，是指对于中央政府的政策，地方政府采取有利于凸显自身（包括地方党政首长）经济政绩的就执行，反之就不执行；有利于短期内拉动经济、增进税基的就执行，反之就不执行；中央严格督查的就执行，反之就不执行。总之，是否执行中央的政策，归根结底取决于地方的利益与成本考虑，取决于能否彰显地方党政首长的经济政绩。对于中央政策，地方“上有政策，下有对策”，窄化目标体，象征性执行，架空政策目标，附加式执行，“挂羊头，卖狗肉”的代替执行，部分执行，肢解执行，歪曲执行，甚至规避执行，都属于机会主义策略的组成部分。
6.演绎案例。为检验这一模型的解释力，本文将以广东省A市执行农民工子女义务教育政策为案例进行演绎。关于进城农民工子女的义务教育问题，中央陆续出台了系列政策，其中包括《流动儿童就学暂行办法》（1998年）、《国务院办公厅转发教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动和社会保障部等部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》（2003年）、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（2006年）。在这些政策中，中央政府关于解决农民工子女义务教育问题的政策目标是保障农民工子女在城市的平等受教育权，政策的核心内容是“两个为主”（即以流入地政府为主、以全日制公办中小学为主接收农民工子女），要求流入地政府投入财政资金，将农民工子女义务教育列入当地教育规划与预算，平等统筹安排户籍与非户籍人口子女的义务教育。为执行该政策，农民工子女流入地政府财政需要支出数量不等的财政资金。关于政策案例选择方面，农民工子女义务教育政策具有典型性，因为该政策与地方政府的任期经济
性政绩关联不大。关于地方政府的选择，A市具有典型性。A市地处珠江三角洲腹地，经济发达，财政收入充足。同时，义务教育阶段农民工子女人数较多，统计至2007年底，在A市接受义务教育的农民工子女人数已增至43.7万人，政策执行对地方财政形成一定压力。根据图1的解释模型，农民工子女义务教育政策不会得到地方政府的有力执行。（1）农民工子女义务教育问题，与决定地方党政首长的政治升迁的经济政绩无关，更会耗费大量地方财政收入，成为地方财政的负担和机会成本。从这一点来说，地方政府没有动力执行中央关于农民工子女义务教育的政策。（2）地方政府具有投机的空间。农民工子女教育问题也并非中央政府的优先政策诉求；中央政府并未采取严格的政策执行督查与惩罚措施，地方政府怠于执行的成本低于收益；即使中央政府曾经对政策执行的情况进行检查，但仅为形式上的了解情况，况且对于该问题的现实情况，中央政府所面临的最大难题就是难以准确、及时地收集到各地农民工子女教育的具体信息，而地方则处于信息优势，两者的信息不对称状态十分明显。综合上述因素，对于农民工子女义务教育政策的执行，地方政府有动力与条件采取机会主义行为策略。如果A市执行农民工子女义务教育政策的情况与模型的推论相符，则证实本模型对相关政策执行具有解释力。
三、财政收入结构的政策执行偏好假设
前文提到，地方党政首长任期政绩的关键载体是地方财政收入，其主要偏好是财政收入的增收，因此，地方党政首长的任期的主要任务是维持和增加地方财政收入，财政收入最大化成为地方党政首长
的决策和执行行为的中心坐标。地方财政收入来源的结构有三：（1）资本所得，即地方财政收入主要源于工商税收；（2）劳动所得，即地方财政收入主要源于个人所得税；（3）两者的均衡。至此，基于地方党政首长的财政偏好，本文假设，如果某地方政府的财政收入主要源于资本所得（如企业所得税、增值税或营业税等），那么，资本相应获得“用脚投票”的能力，地方政府的政策执行将向资本倾斜，与资本增值相关的权力运用与公共服务供给将会得到强化；相反，如果财政收入主要源于劳动者个人所得（如个人所得税），那么，公民个人将具有“用脚投票”的能力，地方政府政策执行将向公民个人的权利与福利倾斜，与公民权利相关权力运用与资源配置将得到强化。因此，要分析地方政府政策执行，有必要对地方财政收入来源结构作一分析。下面以A市为例。
四、A市地方财政收入来源结构分析
（一）A市的财政收入结构
通过结构分析发现，A市地方财政收入主要依赖工商税收（增值税、营业税和企业所得税），对资本有较高的依赖关系。
格兰杰因果关系1．工商税收的比重高
在收入结构方面，A市的地方一般预算收入高度依赖工商税收。也就是说，资本所得是A市财政收入的
主要来源。近年来，工商税收占A市地方一般预算收入的比重约在80％左右。2000年，工商税收占地方预算收入的比例达81.44％，其后虽有反复，但是比例基本维持在80％左右，2007年更是上升到85.57％。这说明，A市的财政收入来源主要依靠企业资本，而非劳动力（数据来源：根据A 市2008年统计年鉴数据计算而得）。
需要指出的是，A市各镇（街）政府的收入也主要源于工商税收。2005年，镇（街）分成48亿元，其中工商税收37亿元，比例为77.08％；2007年，镇街分成87.9亿，其中工商税收61.2亿元，比例为69.62％；2008年，镇街分成91.68亿元，其中工商税收82.79亿元，占90.30％。①因此，A市各镇街财政收入主要也是依靠资本。这从G镇领导的访谈中可窥一斑：
“讲到怎样增加镇的财政收入，我觉得关键是要增加地税的收入，因为地税才是我们自己的，所以我们镇呢，今后重点发展商贸与房地产业，带动税收增长，镇的收入才能增收。”性病混合型感染
2．个人所得税的比重低
2011福建高考理综在个人所得税方面，近年A市个人所得税占地方财政预算收入的比重徘徊在4％左右，比例较低，而且呈下降趋势。由于难以查阅2005年及以前的数据，此处以2006－2008年的《A市国民经济和社会发展统计公报》的数据为例，进行说明。2006年，个人所得税6.05亿元，占当年一般预算收入（128.94亿元）的4.7％；2007年，个人所得税7.58亿元，占当年一般预算收入（186.45亿元）的4.1％；2008年，
个人所得税8.79亿元，占当年一般预算收入（209.22亿元）的4.2％（数据来源：A市国民经济和社会发展统计公报2006－2008），A市向个人征收的税收占本地一般预算收入的比重非常低，只有4％左右，也远低于全国的水平。②而在大多数工业化的国家和地区，个人所得税是政府最大的一笔收入来源。[11]（P29）
（二）资本驱动的政策执行偏好
根据前文的财税收入数据，从总量看，A市本地财政高度依赖工商税，其结果是地方财政增收高度依赖于招商引资。A市工商税收收入与地方财政收入的关系见图2。
从图2可以看出，A市2000－2007年的地方一般预算收入与工商税收收入几乎呈现线性关
系。而通过使用SPSS对预算收入与工商税收进行相关分析的结果也支持这一推测。
通过相关分析发现，A市工商税收收入与地方一般预算收入高度相关（见表2），相关系数高达0.987，几乎呈现因果关系，亦即工商税收收入几乎决定了地方一般预算收入。
表2A市地方预算收入与工商税收相关性分析
数据来源：A市统计年鉴（2008）
五莲教育信息网
事实上，对于地方财政增收高度依赖于招商引资这一点，A市财局官员的认识非常清晰：“（要增加财政收入）关键要增源节支。在符合国家法规的前提下，多点招商引资，加快经济发展，多创造税源，特别是地税的收入。另外，还要加大自筹资金的力度，增加资产经营收入。”
上述政府官员的论述符合公共选择理论对政府以及公职人员的基本假设。该理论认为，与私人部门追求自身利益最大化的动机一样，政府也具有自利性。政府部门及其官员追求组织目标或自身利益的最大化，追求升官、高薪、轻松的工作以及各种附加福利，③[12]并最终表现为“最大化预算收入”以及“最小化责任承担”。④[13]因此，这就催生了地方政府行为的内部政治正确性，即政府整体应该为政府的利益最大化而努力，政府首脑应该为政府及其组成人员的利益最大化而努力。在公民社会，政府的内部正确性会受制于外部政治正确性即选票市场与自由传媒对政府的公共性祈求，使得政府行为在自利性与公共性之间取得平衡，甚至使其自利性屈从于公共性。而在选票压力缺失，行政权力主导的背景下，地方政府的自利性将压倒公共性，政府的行为更多趋向收入最大化。为实现收入最大化，地方政府的行为选择有二：（1）联姻资本，通过工商税收获得财政增收；（2）服务公民，通过个人所得税促进财政增收。如果既有财政收入主要依靠工商税收，则（1）为最佳选择；如果既有财政收入主要依靠个人所得税，则（2）为最佳选择。
在政治和政策过程中，无论政治人物的目标是什么，其目标的实现都要仰赖财政资金的支持。这正如瓦尔达沃夫斯基所指出，如果政治家的目标是促进经济增长，那么，预算就成为促进经济增长的手段；
如果政治家的目标是收入分配，那么预算就成为收入分配的发动机。[14]（P9）目前，我国地方政府属于“盈利型”政府，其行为动机与市场中的公司无异，均表现为在约束条件下对利益最大化的追求。因此，在可支配的财政收入有限的约束条件下，在经济政绩和财政收入最大化的驱动下，在行政财政分配模式而非公共财政分配模式的格局下，在公民及其利益代表尚未能对预算过程形成实质性压力的情况下，在GDP考核导向尚未根除的条件下，将有限的财政资金投入有助于招商引资从而增加GDP总量和财政收入的领域就成为地方政府的理性选择。进而言之，在经济政绩考核的压力下，同时为增加地方的财力，在确保公共部门运作的前提下，财政支出将呈现出一定的资本联姻性，即财政投入侧重于促进资本的增值与扩张；而对地方社会性支出（如教育、医疗、社会保障等支出）则呈现一定的厌恶性。故而，任何增加地方财政支出、源自上级的无经费配套而对下级财政形成挤占的政策必然受到地方政府的抵制。这正如某地官员普遍强调他们会有选择地执行中央的政策，即符合地方需要的就执行，不符合地方需要的就不执行，必须执行的才执行，不执行也没有太大问题的就不一定执行。[15]（P246）至此，无助地方经济增长，也难以塑造地方政绩，反而增加地方财政负担的中央政策将难逃被地方政府怠于执行的命运。
A市的财政收入主要源于资本所得，基于前文的模型与假设，为满足财政收入的偏好，A市的地方党政首长将会对不利于其财政收入的中央政策予以抵制或采取机会主义行为。前文提到，农民工子女义务教育政策的执行将会“消耗”农民工流入地政府的财政，A市的农民工子女人数较多，政策执行势必增加
地方财政负担。因此，对于农民工子女义务教育政策，基于本文模型的推断，A市政府势必怠于执行。下文将以A市政府的政策执行策略对这一假设进行检验。
五、财政收入偏好下政策执行的实证检验
前文的理论推理认为，如果政府的财政收入来源主要依靠资本所得（即工商税收）而非公民个
数据来源：A市统计年鉴（2008）
图2A市地方一般预算收入与工商税收收入关系图（2000－2007）
地方一般预算收入工商税收收入
地方一般预算收入Pearson相关性1.987**显著性（双侧）.000 N88
第一批异体字整理表
工商税收收入Pearson相关性.987**1显著性（双侧）.000
N88
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