基层财政收支矛盾的表现、原因及对策——以W 省S市为例
作者：石磊 望婧
物资管理信息系统来源：《财政监督》 2020年第7期
石磊 望婧
【摘 要】近年来，我国地方财政收支矛盾日益突出，由此引发的政府债务问题也愈演愈烈。文章通过对W省S市进行数据分析，认为当前地方财政收支既存在总量上的“绝对”缺口，还存在结构性、区域性和阶段性缺口，分析引起财政收支矛盾的原因主要有政府间财权事权不匹配，财政收入结构不佳、经常性收入比重过低，财政支出经济建设投向比重大，支出刚性增长压力大、基层预算管理能力较弱，定向用途收入多、地方可自主支配财力不足等因素，并在此基础上提出了对策建议。 【关键词】基层财政 收支矛盾 对策建议
当前，我国经济由高速增长转轨到中高速增长，反映在财政收支层面的表现就是财政收入增速放缓，财政支出压力逐年增大，财政收支矛盾问题凸显。特别是近年来，为应对经济下滑风险，更好服务经济结构转型，我国积极推进减税降费等积极财政政策，财政收支矛盾问题愈发显现，考验着各级政府
特别是基层地方政府的财政可持续性。本文以W省S市为例，分析基层财政收支矛盾的主要表现及其原因，并在此基础上提出政策建议，当前基层财政收支矛盾问题的表现及根源具有一般性，因此本文的研究结论亦具有普适性。
一、财政收支运行状况及特征张静江
现行财政管理体制下，财政收支涵盖的范围有多种口径，如狭义的财政收支为地方一般公共预算收支，广义的财政收支包括以政府名义产生的所有收入和支出。为更好反映地方政府作为政府主体的可用财力和实际支出水平，除特别说明外，本文对财政收入的口径为地方公共预算、上级转移支付、政府性基金、国有资本经营预算等收入之和，财政支出的口径为一般公共预算、政府性基金、债务还本付息、国有资本经营预算等支出之和。
（一）财政收支运行状况
如表1所示，近5年S市地方财政收入、支出总规模整体呈缓慢增长状态，财政收入从2014年的165.67亿元，增长到2018年的189.60亿元，增长了14.4%，财政支出从2014年的164.39亿元，增长到2018年的242.50亿元，增长了47.5%。但财政收支增幅逐年放缓甚至开始出现负增长，如2018年S市财政收支近三十年来同比首次出现“双下降”，分别下降6.3%、3.3%。
（二）财政收支运行特征
刚度系数
我国经济进入新常态以来，GDP增速逐年下滑，开始实施以减税降费政策为主的积极财政政策，财政收支运行呈现相应特征。一是财政收支增长趋势分化，收入顺周期特征明显，财政支出呈刚性增长，以S市为例，2014—2018年财政收入增速低于同期GDP增速（33.1%），财政支出增速高于GDP增速。二是收入结构方面，地方公共预算收入比重相对稳定，在40%上下浮动；上级转移支付收入比重在2017年前稳步提升，因减税降费政策的力度加大，2017年后开始下降；政府性基金收入受房地产市场影响波动幅度较大，比重最高时达24.7%，最低时仅为11.5%；国有资金经营收入长期以来规模不大，2014—2018年间比重均低于0.3%。三是支出结构方面，公共预算支出为主要支出方式，但在总支出中比重呈下降趋势，2018年为75.4%，比2014年下降12.9个百分点；政府性基金支出占比呈上升趋势，2018年为23.1%，比2014年上升11.4个百分点；2015后债务还本付息压力开始显现，随着地方政府债务特别是隐性债务偿债高峰的到来，未来债务还本付息压力还将持续增大。
二、财政收支矛盾的主要表现
（一）财政支出长期大于财政收入，地方政府债务规模不断扩大
数据显示，我国地方政府财政收入难以覆盖财政支出需求，加之近年来财政支出增速均高于财政收入，财政收支的“绝对缺口”越来越大，地方政府债务规模随之扩大。近四年来，S市地方财政总缺口都在50亿元上下浮动，需要发行债券筹措资金弥补，形成新增地方政府债务。截至2018年末，S市显
性债务余额187.25亿元，同比增长9.3%，超出总收入增速15.6个百分点，同时S市市县两级地方政府还存在着大规模的隐性债务。
（二）公共预算收支缺口扩大，公共预算自给率逐年下降
现行财政管理体制下，地方政府承担的公共事务支出主要依靠地方公共预算收入、上级转移支付收入及债券收入筹措。对地方政府而言，上级转移支付收入、债券收入均不可预期，地方公共预算收入是满足公共事务支出需要最稳定的收入种类。然而如表2所示，2015年后S市每年的公共预算收支缺口均在105亿元以上，对上级转移支付的依赖度不断提高。2014—2018年间，S市公共预算收支缺口从77.24亿元，扩大至105.15亿元，增长36.1%，超过同阶段地方公共预算收入增速21.9个百分点；地方公共预算自给率自2014年以来整体呈下滑趋势，2018年为42.5%，比2014年下降4.3个百分点。
（三）县（区）财政收支矛盾尤为突出，个别县级国库库款保障水平较低
县（区）级地方政府作为整个国民经济和社会发展的基础行政区域，财政收支矛盾更为突出。一是县（区）级地方政府公共预算自给率普遍较低，如表3所示，2018年S市下辖三个区公共预算自给率高于全市水平，四个县公共预算自给率则全部低于全市水平，其中G县公共预算自给率仅为26.6%。二是县（区）级地方政府借款保障应付支出情况时有发生，如2018年春节前D县因财政困难，向市财政借款用以支付全县行政事业单位人员年度目标考核奖励。三是部分县（区）级地方政府大规模支出安排存在“阶段性”缺口，如2017年1月A区某单位急需支付1.2亿元工程款，但因支付规模超出时点国库库款额，财政部门前后分4次才完成资金拨付，时间跨度超过4个月。四是少数县（区）级地方政府国库库款保障水平较低，如D县2018年全年库款余额低于当月国库支出（不含转移支付支出）1/6的天数
为97天，由于库款余额过低导致次月初不能正常清算情况偶有发生。
三、财政收支矛盾的原因分析
(一)政府间财力分布不均，财权同事权不匹配
一方面是纵向的上下级政府间的财权同事权不匹配问题，分税制改革后，上下级政府间财权分配有了较为明晰的框架，但不同层级政府的事权划分不够明确，事实上形成了“财权层层上收、事权层层下放”的局面。财权集中在上级政府，有利于协调全域发展，取财力有余地区支援财力不足地区，确保各地区基本公共服务的提供，同时也应该认识到财权集中的度、公共事务承担的政府层级仍值得探讨。当前政府层级越往上本级财政支出水平越低，但是年末国库库款余额反而越高，体现上级政府在
财力分配上都有优先保证本级支出需要的取向，也从侧面说明我国上下级政府间财权事权并不匹配。调查显示，S市财政收入分布县（区）级多、市级少，而国库库款余额分布反而是县（区）级少、市级多。在财源划分方面，也能发现上级政府更多集中财权但不承担相应事权的现象，这种现象在各层级政府均普遍存在。如大型央企的分支机构虽然在地方上经营获利，但产生的增值税、企业所得税均全部归入中央级税收，又如S市为保障市级财政收入，将绝大多数位于市中心的A区土地开发经营项目落户市级，相应的土地出让收入和房地产开发税收都计入市级财政收入，但由房产开发引起的征地拆迁、基建、社会稳定等支出却由区级财政负责。
另一方面是横向的跨区域政府间的收益权同事权不匹配问题，随着区域经济一体化的发展，地方政策的区域外溢性特征越来越明显，合理划分跨区域公共事务治理涉及的支出责任也就十分必要。然而因地方政府间利益协调机制不健全，科学合理的支出责任评估体系缺失，广泛存在着跨区域公共事务治理在地方政府主体间受益权同事权不匹配的问题。例如，W省与相邻省份为治理流经两省的河流，建立了水环境补偿机制，为下游相邻省份带来了巨大的社会效益、生态效益、经济效益，而S市作为河流上游的治理主体，补偿机制建立8年来共直接投入140余亿元，获取的补偿资金仅为46亿元，年均收支缺口超过10亿元，受益权同事权严重不匹配。竹节三七
（二）收入结构不佳，经常性收入比重较低，其他类型收入不稳定
从预算性质和法律保障来说，以地方税收收入为主体的经常性收入才是地方政府财力最根本的保障。但是从财政收入结构来看，基层地方政府普遍存在税收比重过低，财政收入过于依赖非税收入及政府性基金收入的状况，近两年减税降费力度持续加大，使得这一状况更加明显。如S市2018年财政收入较2014年增长了14.4%，同期地方税收收入反而下降了5.4%，税收占财政收入的比重相应地也由2014年的25.9%降至2018年的21.5%，财政收入呈现税比过低、结构不佳的特征。
同时，上级转移支付收入、政府性基金收入等其他类型的收入具有较大的不确定性，收入情况也会因此出现较大的波动。从全国视角来看，上级转移支付收入的多寡主要取决于中央财政收入情况，随着2019年增值税率下调，中央财政收入增幅大幅下降，地方政府获取的上级转移支付收入增幅也将会相应地下降，如S市上级转移支付收入在2014—2018年五年间出现“两增两减”，S市上级转移收入在2016年、2017年同比增加，在2015年、2018年同比减少。而以土地出让金收入为主体的基层政府性基金收入的多寡取决于当地房地产行情，当地房地产行情的波动也就必然带来政府性基金收入的波动，S市五年间政府性基金收入最高的2018年，是最低的2015年的2.4倍。而部分人口基数少、区位优势欠缺的县（区），政府性基金收入的波动更大，对地方财政收入的支撑作用也更弱，如G县2018年政府性基金收入2.49亿元，占当年财政收入比重为13.5%，2015年该比重仅为7.5%，均低于全市平均水平。
不稳定的特里罗安
（三）经济增长依赖直接投资，财政“越位”“缺位”现象并存，社会保险缺口增加财政兜底压力
虽然我国财政正逐渐向公共财政职能转变，但因大多地方新旧动能转换尚未完成，在上级政府的考核压力下，为实现经济“保增长”目标，基层财政在经济领域“越位”，公共服务领域“缺位”的现象普遍存在，公共财政职能的作用并未完全显现。参照高培勇等（2014）对公共预算支出的分类方法，2018年S市公共预算中的基本政府职能支出比重最大接近40%，经济建设支出比重次之超过30%，社会福利支出比重最小接近30%。如果再考虑政府性基金支出，经济建设支出比重将更大，远高于OECD发达国家10%的平均水平。
随着人口老龄化社会的来临，加之养老金发放水平的逐年提高，以及医保覆盖范围、补助标准、大病保险报销比例的提高，养老保险、医疗保险的偿付压力逐年增加。同时2019年5月起，根据《国务院办公厅关于印发降低社会保险费率综合方案的通知》（国办发〔2019〕13号）的要求，各地城镇职工基本养老保险单位缴费比例纷纷下调至16%，基本养老保险的缴存出现较大幅度下滑，以养老保险、医疗保险为主的社会保险缺口逐步扩大，大大增加了财政的兜底压力，在经济落后的县（区）人口大多呈净流出状况，这种压力将尤为突出。如G县从2014年开始，城镇职工养老保险就已经入不敷出，2014—2018年财政对养老保险的补助支出平均每年达0.25亿元，占公共预算收入的5%左右，并呈逐年上升趋势。
（四）公共支出刚性增长压力大，基层预算管理能力较弱，预算软约束仍然存在
一炮三检
一是法定支出增长压力大，2017年以来，虽然中央和各级地方政府均出台了清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项的政策文件，但法律法规并未作相应的修改，受预算编制惯性影响，法定支出增长的压力依然存在。二是“八项支出”压力大，因地方党政领导干部GDP考核压力，地方政府往往会通过刻意增加财政“八项支出”来达到拉动GDP增长目的，增幅明显高于财政支出增幅，“八项支出”增长呈刚性特征，如S市2018年“八项支出”188.28亿元，同比增长3.1%，高于同期财政支出增幅6.4个百分点。
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