第1期2019年2月
政：主希坐
Zheng Fa Lun Cong
No.l
Feb.10,2019
［文章编号］1002—6274(2019)01—064—14
熊伟
(武汉大学法学院，湖北武汉430072)
［内容摘要】分税制是一种财政分权时体制，它在强化中央财政能力的同时也在制度层面上更加规范地保障地方财政自主权。地方财政自主权在内容上体现为地方在财政预算、财政收入以及财政支出等几个方面的自主权。地方政府的级次不同，其相应的财政自主权也不同。财权与财力是衡量地方财政自主权 的两个指标，解决地方财政问题 应当从夯实财权入手，而非仅仅通过转移支付调整财力，从财权配置的视角优化中央和地方财政关系具有必要性与可能性。通过塑造地方政府的财政主体地位，不仅能够防范和化解地方债务危机，而且还能够丰富我国宪法关于央地关系的理论与实践，助力地方政府从财政自主到行政自治，在发展经济、增益民生、促进国家治理现代化过程中发挥更大作用。
【关键词】分税制地方财政财政自主权
【中图分类号］DF432【文献标识码】A
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引言
分税制是我国1994年开始实施、迄今仍在深化的财政管理体制，其核心在于处理中央与地方的财政关系，通过规范化、制度化的方式划分政府间财政收支。长期以来，分税制多被理解为一种财政分权体制.但从其制度内容来看.相比之前的财政包干制，财政集权反而是难以掩饰的主调，实施之后的客观效果也是如此。随着现代政府职能的扩张，地方在促进经济发展、城市基础设施建设、社会公共事务管理等方面的财政压力越来越大。作为应对，地方一方面大力发展土地财政，赚取土地出让金和其他与房地产相关的税费收入；另一方面又通过各种形式举借债务，在分税制之外挣得了充分的财政自主
空间。形式上的财政分权，实质上的财政集权，体制外的财政放权，实践中的财政争权，这些鲜明的现实特征成为目前分税制运行的基本写照。
与财政包干制相同，分税制也以承认中央与地方分立、实行多级政府体制为前提。既然二者都需要划分收支，就意味着在划定的收支范围内，地方拥有财政自主权是自然而然的结果。与财政包干制不一样的是，分税制模式确立之初，地方财政自主权在量上受到极大限缩。但另一方面，由于采用了权威、统一、规范、公开的分权规则，地方财政自主权的稳定性、有效性得到了更好的保障。1994年之后分税制的调整和演进，大体上沿着这两条主线交错前行。前者主要受制于政策衡量.目的是平衡央地财力，维持民主集中制的国家体制；后者受法治国家原则指引，通过不断强化分权规则的刚性，消除制度外行为的生存空间，使地方财政自主权逐渐法治化。
与以上背景相对应，本文所要研究的问题包括，在集权导向的分税制模式下，地方如何拥有财政自主权？可以拥有哪些财政自主权？不同级次地方政府的财政自主权是否有所差异？中央对地方债是否有救助责任？在深化分税制改革的过程中，推进政府间事权与财政支出责任相适应，对地方财政自主权会产生何种影响？此外，中央对地方财政有效的制约及监管机制，更是地方财政自主权的制度前提，需要认真总结和归纳。通过对以上问题的探索，本文得出的结论是，在财政法的意义上，随着地方财政自主权的落
*基金项目：国家社科基金重点项目“分税制模式下地方财政自主权研究”(15AFX021)的阶段性研究成果。现代产业体系
作者简介：熊伟(1971-)，男，湖南岳阳人，法学博士.武汉大学法学院教授、博士生导师,2017年度教育部“青年长江学者”，中国财税法学研究会常务副会长，主要研究方向财税法、经济法等。
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实，地方可以不再是中央的派出机构，而成为具有权利能力的主体，有独立的意思表达机制，对内拥有独立的财产，对外独立承担财政责任。不仅如此，从财政自主到行政自治，在宪法的指引下，中国地方政府会经历蜕变，逐渐发展成法律上的实体，拥有不同程度的自治权。
一、“分税”与“包干”：央地财政关系中的权力收放
统观新中国成立以来的财税实践，集权与分权是中央与地方财政关系中财税权力博弈的主旋律。⑴叹总体来讲，在改革开放之前，中央集权是财政的主调，尤其以建国初期的统收统支为代表。虽然在1958年和1970年也有过短暂的分权经历，但最后都因为效果适得其反而不得不重新集权。改革开放之后，以“放权让利”为抓手，为配合经济体制改革、激发社会发展活力，地方获得了不同程度的自主权。分税制之前的财政体制被称为“包干制”，其特点可被归纳为“分灶吃饭”—
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央地财政收支通过合同形式加以划分。财政包干制下，上缴中央的财政基数被包死，中央无法分享地方的增量收入，随着经济的发展，中央财政收入占全国财政收入的比重不断下降，甚至出现中央向地方借款弥补财政缺口的情况。由于收入征管权掌握在地方，地方通过各种形式侵蚀中央收入的情况也屡见不鲜。统计数据显示，1984年，中央财政收入占全国财政收入的比重为40.5%，到1992年就已经下降到了28.1%；1984年，全国财政收入占GDP 的比重为22.8%，到1992年已经下降到12.9%。如果将预算外收入统计进来，这两个比重都会发生变化，但对于中央而言，其结果不会更好，只会更坏，因为预算外收入主要归于地方。
财政包干制下央地财力的此消彼长，引发了朝野关于国家能力和国家安全的担心,[2]W7-'18分权的底线也作为一个问题被提出o t3]P37-56在此背景下，分税制不是着眼于进一步分权，而是作为过度分权的纠偏举措，也就在情理之中了。相对于包干制，分税制在以下几个方面实现了集权。第一，税权集中在中央，地方不能开征税收；如果没有中央的授权，通常没有税收减免权，政府性基金开征权也在中央。第二，对经济发展、市场统一和财政收入有重要影响的税收被划入中央收入，或者通过高比例的方式由中央享有。第三,2000年之后，所得税不再根据企业隶属关系划分，而是统一按比例分享，这就进一步集中了中央的财权。第四，除了国防、外交等有限的几项开支固定在中央之外，其他开支项目都缺乏清晰的划分标准，中央推卸支出责任的机会增加，地方缺乏相应的抵御能力。第五，财力从地方向中央倾斜之后，中央向地方转移支付成为常态，地方对中央的财政依存度逐渐增加。即便是标准固定的税收返还和一般性转移支付，对中央而言都是资源和优势，可以作为制约地方的手段。
在处理中央与地方经济关系方面，基于效率和激励方面的考虑，经济学家提岀了“财政联邦主义”的理念，①⑷并被用于解释改革开放后经济上的飞跃。⑸尽管财政联邦主义对于中国财政包干后的经济增长和社会进步确实有解释力，但它不并足以解释为何在1993年中国选择放弃包干制，改行更为集权的财政分税制。从大方向上讲，财政包干制与财政联邦主义是一致的，都强调发挥地方的积极性，实行中央向地方分权。但是，无论坚持何种主义，在分级财政体制下，必须使中央与地方保持“平衡”，保证中央足够的财政管控能力O[6]p4'-48财政包干制恰恰在这方面有所欠缺，不仅与经济体制改革统一高效、公开透明、规范稳定的要求不符，更与我国高度集权的政治体制、政党制度不太一致。有学者因此提出，财政联邦制不符合中国国情，秉承历史传统和政治现实，我国应当实行财政郡县制，在政治集权的前提下财政放权。[70。在笔者看来，财政联邦主义并不代表一种政治主张，只是对地方财政分权的一种理论概括，无论是政治集权、财政放权，还是政治分权、财政分权.都可以通过这个模型进行解释。财政郡县制因此也可以被视为一种财政联邦主义。
分税制和包干制都属于分权型财政体制，只是二者分权的方式、方法和程度不同而已。分权方式的不同在于，包干制采用承包合同的方式，中央与每个省份博弈谈判，政策连续性不足；分税制则采用制度化的方式，稳定可靠，公开透明。分权方法的不同在于，包干制直接包死上解资金的数额，不分具体的收入形式；分税制则以划分税种为主，中央税、地方税、共享税分列，不涉及具体的金额。分权程度的不同在于，包干制偏向调动地方的积极性，上解完中央的，剩下是自己的；分税制侧重于增强全国污染源普查条例
中央的调控能力，留给地方的财力空间有限。财政分税制与财政包干制的共性则在于，二者都坚持分级财政体制，承认以省为
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依法行政代表的地方具有财政主体地位，可以通过某种形式与中央分享财政利益，承认地方的财政自主权，可以在方案确定的范围内自主组织财源，自主安排财政支出。正因为如此，尽管有所调整，分税制仍为地方保留了相当的财政自主权。
本文所谓的地方财政自主权，是指地方政府在法律政策规定范围内，自主组织、管理和运用财政资金的资格或能力。无论分税制的方案后续如何调整，基于《国务院关于实行分税制财政管理体制改革的决定》，以下几个方面始终如一，成为保障地方财政自主权的制度屏障：第一，财政分级，地方形式上成为独立的财政主体，拥有独立的权力和利益。第二，在“统一所有、分级管理”的前提下，地方拥有独立的资源和资产，可以独立对外承担责任。第三，地方有独立的财政收入来源，地方税费是其中的大头，土地资产收入后来居上。第四，“一级政府一级预算”，地方自主安排财政收支计划，无需经过中央的审批。第五，只要不违反中央制定的强制性规定，地方可以自主进行财政支岀。第六，地方自主进行财政管理和监督，如收入征管、财政预算、会计检查、合规审计等。至于地方通过巧立名目、欺上瞒下、违规操作而事实上形成的财政自主空间[8]p43-58o
本身就是需要治理整顿的对象，虽然也会给地方政府带来财政收入，或者增加财政支出的灵活度，但不属于制度层面的财政自主权，因此不在本文的讨论范围内。
is曲线虽然地方在体现为“量”的财力上有所减少，但由于分税制采取了更为规范、稳定、公开的制度化分权方式，地方财政自主权反而得到了更好地保障。但是由于分税制在形式上表现为国务院的行政决定，加之其本身也还有某些尚待完善的地方，特别是财政支出责任的划分不明，地方财政自主权总体上显得脆弱，难以抵御来自中央的支配和干扰，无法支撑地方成为真正独立的财政主体。这种自主权只是中央放权的结果，其范围和程度取决于最高行政机关的意志。随着分税制改革的深入，当央地财政支岀的范围划分清楚、地方自主财源得到夯实和补充后，中央与地方财政关系会趋于平衡，地方财政自主空间会越来越规范。若能如此，从财政放权走向财政分权，从财政自主走向财政自治，分税制改革将推动央地关系进入新的发展历程。
能人于四二、从财力到财权：地方财政自主权的两种指标
衡量地方财政自主权高低的标准是财力还是财权，这是一个需要进一步探究的问题。1993年国务院出台的分税制方案把“财权与事权相匹配”作为改革的基本原则,2007年之后，党的“十七大”和“十八大”报告却相继提出，要“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。财力与财权的差异在哪里？为什么不再提财权与事权的匹配，而改用财力替代财权？尤其是，十八届三中全会“决定”中还出现了“事权与支出
责任相适应”的提法,《国务院关于推进中央与地方财政事权与支出责任划分改革的指导意见》即以此为基础而制定，这仅仅只是表达方式的调整，还是意味着财政改革的转向？从地方财政自主权的角度观察，财权、财力、事权、支出责任，这些名词相互关联而又彼此区别，在学术层面上未必有严格的界定，但在政策性文件中应该各有所指。
1993年分税制改革的对象是财政包干制。但从制度经济分析的角度看，分税制实际上也可以归为广义包干制，表现为央地之间的财政分配契约。⑼恥不同的是，首先，分税制重点解决中央财政能力不足，而不是继续增强地方的财政自主性。其次，分税制的核心在于划分税种，通过分税实现改革目标，而不是继续直接分利。最后，分税制在形式上也没有采用契约，而是采用统一的强制性制度，不需要再跟地方频繁谈判。尽管同样着眼于央地利益分配，分税制所要改变的，恰恰就是包干制的“分利”制；所要建立的，是划分税种为核心的“分权”制。在当时的情势下，国有企业已经全部实行利改税，国有资源和资产未得到充分利用，国家财政收入的主体是税收。®®分税制之所以被命名为“分税制”，不能不说与当时财政状况有重要关联。
1994年分税制改革并未触动事权，只是对央地财权进行了分割。基于此，当时所谓的“财权”，仅仅是指财政收入权，并不涉及财政支出责任。站在地方政府的立场，财权固然重要，但其本身不是目的，其存在的价值，是为了创造财政收入。由于经济发展水平不一、资源丰富程度相异，即便征管努力程度相同，地方得到的收入也会差异很大。因此，1994年划分财权之后，地方之间财力不平衡的问题凸
显。在事权和财权不做调整的前提下，转移支付制度成为众望所归。尤其是2002年所得税分享改革之后，地方利益
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课堂管理案例进一步受限，但转移支付资金的规模实现了跨越式增长,®®为实现地区之间的平衡发展、解决中西部财力不足的问题提供了保障。因此可以说，党的十七大报告和十八大报告强调“财力与事权相匹配”，是对1994年“财权与事权相匹配”改革的完善，二者之间并不存在方向性冲突。
改革政策的转型似乎提示我们，财力是连接财权与事权的关键，财力问题解决好了，可以弥补地方财权不足的问题，可以支撑地方履行支岀责任。从党的十七大以来的改革思路看，所谓“财力与事权相匹配”的要求，并未从扩大地方财权的角度入手，而是在财权与事权不变的前提下，通过中央对地方的转移支付，解决地方行政所需要的财力短缺。中央与地方之间收支维持一定的缺口，通过转移支付实现中央的调控意图，维护中央的政治权威。但是，如果过于偏重中央对地方的财力调配，而不重视基础性财权、事权安排的平衡，会形成事实上的中央财政专制，挤压地方的财政自主权。
无论是财权与事权相匹配，还是财力与事权相匹配，其着眼点都在财政收入端，但如果事权没有实现合理分割，财政收入改革必然跛脚。严格来说，事权确定是财政分权的前提。当财权分配、财力调整的改革进展20年，中央与地方之间基本形成分权架构之后，如果再不推进支出责任划分的改革，前期
收入划分所带来的正向效应会大幅减损。十八届三中全会“决定”提岀“事权与支出责任相适应”，正是在这种背景下顺应时势之举。如果仅从财力弥补角度调整央地财政关系，只是看到了症候，而没有把握其病因。之所以需要如此大规模的中央对地方财政转移支付，地方财力不足只是表象，真正原因在于财权与事权不匹配，地方财政自主权没有得到足够尊重。即便形式上表现为财力不足，根子仍在权责界定。财权分配不均，事权划分不明，财权与事权的不匹配，才是造成地方财力不足的根本原因。
在财权与事权匹配的前提下，地方应具备提供公共服务的财力，而不是普遍需要中央的大规模财政救助。在区域间财力严重不均的状况下，为了促进地区间协调发展，实现基本公共服务的均等化.首先也应该考虑一般性转移支付，用规范化、标准化的手段，采用公开透明的因素法，计算地方可得的补助数额。转移支付的指标确定之后，双方根据公开信息都可以得知结果，中央的责任无可推脱，对地方实际上构成一种财权o[101P279-280如果没有这个特点,2014年修改的《预算法》也不会要求中央要将转移支付数额提前告知地方，以便其编制下一年度的财政预算。就此而言，即便是用于弥补财力的转移支付，也可以从法治化的角度理解，将其理解为地方权益，纳入到财权与事权相匹配的分析框架中来。⑥只有政策性的专项转移支付，才完全控制在中央政府及其部门，由其根据情况相机决定，无法从地方角度被理解为财权，而只是一种财力弥补手段。
更进一步说，将财权仅理解为财政收入也不可取，广义的财权应该包括“收钱”、“管钱”和“花钱”，覆盖财政收入、财政管理和财政支出。对于地方政府而言，财政支出不仅仅是一种责任，也是一种权力。
哪些事情地方负有支出责任，哪些事情地方拥有自主安排支出的权力，这也是央地财政关系的核心议题，不可简单归结为“事权”，从而将其与“财权”相对立。事实上，财权与事权是一体两面的关系。事权包括财权，财权体现事权。财政管理、财政支出也是地方财权的应有之义。
不能否认，地方财力是否充裕，是衡量财政自主权的重要指标。财权统一分配之后，全国大致均衡，但财力却可能大相径庭。即便将一般性或均衡性转移支付纳入地方财权，也不可能完全消除地方之间的财力差距。因此，在分税制实施一段时期后，不断有学者和官员提出，财力均衡是政府间财政关系的关键，财权在次。⑴归但如上文所述，财力不均是财权分配不合理的结果。要彻底解决地方财政自主权的问题，还是应该夯实财权，而不是仅仅通过转移支付补充财力。例如，建设地方主体性税种，激发地方开拓财源的积极性，严格界定地方支出的范围，增加地方支出的自主权，等等。政府间转移支付尽管也很重要，但只是调节性财政手段，属于财政内部的第二次分配，不能解决基础性的权益配置问题。只有财权得到合理配置，转移支付的功能才能归位，而不是越俎代庖，用调节性手段替代基础性安排。
三、分税制模式下地方财政自主权的向度
抽象谈论分税制下的地方财政自主权，很难发现其与之前包干制下的不同，无法测度各财政节点的权限空间，给人笼统模糊的整体印象。例如，地方在预算方面的自主权不同于收入方面的，收入方面的也不
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同于支出方面的。即便在财政收支体系内部，不同的财政收支形式，地方拥有的权限空间也不一样。由于我国地方政府既不是联邦制下的邦，也不同于单一制下的地方自治法人，财政自主权受制于政治与法律的多重约束。只有紧密结合具体的法律法规和政策文件，才有可能描绘地方财政自主权的立体结构。
（一）地方预算自主权
一级政府能否自主行使预算权，是衡量其在财政上是否独立的标志o[121P171缺乏预算自主权的地方政府，其收入、支出、资金管理等，都不得不依赖上级政府，失去了作为一级独立财政的基础。改革开放以来，县以上地方政府的预算自主权形式上都有充分保障，无论是1982年公布实施的《宪法》，还是财政包干制时期的《国家预算管理条例》，或是财政分税制实施后的《预算法》，对此都有明确的规定。拥有预算自主权，意味着地方政府可以编制预算，根据施政计划安排资金收支；意味着地方立法机关可以审查和批准预算，自然也可以否决预算草案，或者要求修改后重新提交审批；意味着地方可以自主执行预算方案，并通过监督机制保证资金安全，提高资金使用效率；还意味着地方需要自我负责，基于财力自求预算平衡，而不是将责任转嫁给中央。
虽然地方可以自主决定预算，但通过法定程序、强制性标准以及政策性引导，中央对地方预算仍有很
大话语权。例如，预算法及其实施条例都是中央立法，是地方预算必须遵循的程序规则。中央还会根据形势对地方开支规定扩张或限缩的比例，作为预算编制的强制性标准，或者通过国民经济发展规划、政府年度工作计划、党中央重大决策等，引导地方政府的预算安排。至于通过人大、财政、审计、监察、纪委等渠道，监督地方财政预算的执行情况，预警地方财政风险，督促建立危机应对机制，追究违法行为的法律责任，更是中央常用的手段，也会对地方预算自主权产生重要影响。
一方面赋予地方预算自主权，另一方面强调中央的统一领导，这是我国单一制体制下财政分权的必然要求，也是民主集中制国家机构原则的体现。二者之间虽然存在一些冲突，但不至于相互否定，只是内部需要做好制度协调。事实上，地方预算自主必须接受宪法和法律的约束。离开这个前提，仅从抽象理论岀发进行推理，缺乏现实意义。只要承认地方是预算主体，可以编制、审批、执行预算，尽管有来自中央的干预，地方的预算自主空间仍然存在。随着地方治理体系的完善，地方预算自主权会进一步扩大，来自中央的干预可以进一步优化。但无论如何，在中国现行政治及宪法体制下，地方预算不可能完全自主。
（二）地方收入自主权
对于地方财政收入的范围,《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》以及之后的相关调整方案已经做了清晰的划分，其中既有税费，也有投资利润或红利，还有资产资源收入。收入类型不一样，地
方自主权也不相同。地方与其所投资企业如何进行利益分配，地方如何处分、利用其所管理的资产资源，这属于行使资产或资源所有权的范围，通常不会涉及第三者利益，只要不违反国家的强制性规定，地方一般享有充分自主权。例如，对建设用地是采用出租还是出让的方式，出让年限的长短，地方政府有权决定；投资利润上缴比率的高低，自然资源特许使用费的标准，地方政府也有权决定。
然而，税费之类的公共征收，事关地方居民的财产和自由，也会涉及资源自由流动以及全国市场的统一，影响地区之间的经济竞争，因此，尽管收入最终归属于地方政府，但其开征却不宜任由地方决定，有必要受到中央的控制。例如，行政事业性收费是基于特定公共服务的对价，对缴费人利益影响较小，因此，对于仅在本地生效的行政事业性收费，可由地方自主决定是否设立和收取。⑦相对而言，政府性基金的缴纳义务与基金设立事由的联系并不直接，缴费与公共服务之间的受益关系体现得并不明显，因此，全国或区域范围内实施的政府性基金由中央设定，地方性政府性基金的开征也必须经过中央批准。⑧
至于税收，无论是中央税、地方税还是中央与地方共享税，分税制改革方案已经强调全国税政统一,《立法法》对此作了进一步确认，税收立法成为全国人大及其常委会的专属权力，地方无权开征税收J>3）782-99尽管如此，由于地方税的税源具有强烈的地方性，征税方案通常不适合在全国范围内整齐划一，即便中央统一立法，也不得不给地方保留一定的参与的空间。例如，国内各地的环境容量不一，环境质量各异，《环境保护税法》第六条允许地方参与确定税率，第九条允许地方参与确定税基，
就是这方面的代表性例证。
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