张彩萍
【摘 要】以江苏省为例,介绍了土地财政的现状,分析了土地财政成因及存在的问题,最后提出在分税制体制、政绩考核指标及土地管理制度等方面治理土地财政的建议.%Taking Jiangsu Province as an example, the financial status of the land were introduced, the causes and main problems of land fi-nance were analyzed.Finally,some opinions were proposed,such as changing the "land finance" the current situation, including reform tax system, evaluates the achievements and land management system, etc.
【期刊名称】《安徽农业科学》
【年(卷),期】2017(045)027
【总页数】4页(P208-211)
【关键词】土地财政;地方政府;成因分析;江苏省
【作 者】张彩萍
【作者单位】南京师范大学地理科学学院,江苏南京210023
usr【正文语种】中 文
超声波除垢【中图分类】F301.2
土地财政是我国20世纪90年代一个独特的财政经济现象[1]，在城市化扩张进程中发挥着重要作用。但地方政府对土地财政的过度追求和高度依赖，导致房价上涨、投资过热及农民利益受损等一系列社会问题发生。为此，自2003年以来中央出台了一系列调控政策，旨在抑制房价过快上涨和房地产投资过热。尤其是2013年中央出台最严厉的调控措施，依然无法阻挡房地产市场的高温，土地市场依旧热度不减，各地“地王”频现，保障欠缺[2]。可见，土地财政问题已不单是经济问题，同时也是民生问题[3]，是影响我国社会和谐稳定的重要因素。
实验场
围绕现阶段土地财政问题，诸多学者从理论层面对其形成的驱动因素[4]、正负效应[5]及治理措施[6]等进行了富有成效的探索，但通过具体的量化数据可以更直观地了解和分析土地
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财政的现状和问题，特别是对依赖度进行准确界定和判断。笔者采用2004—2016年江苏省土地财政收入数据，通过对江苏省土地财政规模比较分析，阐述了土地财政的缺陷及形成原因，并提出解决土地财政问题的政策建议。上海 不哭
1.1 江苏省土地财政基本经济概况 改革开放以来，江苏省经济发展取得显著成就，1992年起全省GDP连续24年保持两位数增长。表1 给出了2004—2016年江苏省经济、财政及土地供应情况。可以看出，2004—2016年江苏省土地财政收入和地区国民生产总值都保持较快的增长势头，整体经济状况良好。江苏省土地财政收入呈现明显不稳定特征，部分年份下降和反弹现象明显。2008年受全球金融危机影响，土地财政收入下降。2009年因“四万亿”投资和“救市”政策刺激，出现强劲反弹现象，财政收入比2008年上涨1 714.89亿元。尽管2012和2014受房价和房地产税影响，土地财政收开始“降温”，但2013年土地财政再次出现强势反弹，收入达6 820.05亿元。从土地财政收入对地方GDP的贡献程度来看，2009和2013年波动较大。2009年土地财政占GDP的比重从5.75%上升到10.07%，2013年则直接从9.11%上升到11.85%，上升幅度大。总体来看，全省经济在转型升级中依然是稳中有进，2011—2015年平均增长9.6%，人均生产总值均高于全国人均生产总值，整体经济发展目标和创收目标始终保持一致。
1.2 江苏省土地财政结构分析 对于“土地财政”的内涵，我国现有土地管理等法律并未做出明确的界定。吕丹等[7]认为土地财政结构由土地财政带来的收入规模和土地规模构成，收入规模用土地出让收入、土地相关税费收入及融资收入等体现，土地规模主要通过土地出让规模来反映。
1.2.1 土地出让收入是地方财政收入的主体。1997年《中国证券报》报道：土地出让金是地方政府预算外的最大收入来源，由地方政府支配，被称为地方政府的“第二财政”。可见，土地出让金是地方政府财政收入的主要来源，同时也是衡量地方政府依赖土地财政的重要指标。
图1反映了2004—2016年土地出让金及地方政府的依赖度变化，可以看出，2004—2016年土地出让金和依赖度的波动性均较大，这与土地的供给和需求有关。从土地出让金变化看，2009、2013及2016年涨幅最大，2008年受金融危机影响土地出让金下滑，出让土地7 736宗，土地出让收入金减少183.72亿元；2013年土地出让基数较高，出让金达到5 824.16亿元，占比上升到50.27%，源于土地市场持续活跃，优质地块的退出加剧市场竞争，促使地价上升，土地出让收入成为地方财政的主要来源。从地方财政的依赖度看，20
09和2013年政府对土地财政的依赖度出现较大幅度增长，分别为69%和61%，2009年后，地方政府对土地财政的依赖度基本保持下降趋势，这与地方调控政策有很大关联。从总趋势看，江苏省土地出让金收入总体上呈稳步上升趋势，地方政府对土地财政的依赖度在50%左右波动，依赖性大。
表1还反映了2004—2016年江苏土地规模情况。可以看出，土地供应总量中出让面积占比几乎达到70%左右。自2008年以来，整个土地供应仍以新增建设用地为主，占比从2008年的50%上升到2011年的61.45%，江苏省在该时期财政的发展主要是农地的征用或征收。2016年江苏省土地供应总量3.667万hm2，其中存量用地超过全年总供应量的50%，该时期重点是以存量挖潜为主。
1.2.2 土地税费收入是地方财政收入的重要来源。与土地相关的税收是国家凭借政治权力，按照相关的法律规定，以土地作为重要征税对象，强制、无偿的获得财政收入的一种方式[4]。目前，我国与土地相关的税收分以城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税等的直接税收和以房地产税等为代表的间接税收。
表2 给出了2004—2015年江苏省土地相关税收情况。可以看出，江苏省12年间的税收总收
入保持持续增长的态势，税收收入由833.64亿元增长到6 610.25亿元，平均每年增长481.38亿元。从直接税收来看，2011年之前，契税在同年税收增速最快、占比最大，比值均在50%以上，是重要税种。2011年以后，契税占比开始降，而土地增值税和房产税快速增长。据统计，江苏省房地产投资从2004年的1 269.78亿元增长到2014年的8 240.22亿元，年均增长23.09%；房产税从2004年的29.19亿元增长到2015年的248.01亿元，与建筑业税费成为地方税中增幅最大的税种，增加了土地税收收入。此外，由于部分非税收入透明度低，土地财政收入存在低估的可能。
1.2.3 土地融资是地方财政收入的储备力量。土地财政结构除土地出让金和直接税收入外，还包括土地融资。我国《预算法》明确规定，除法律和国务院另规定外，地方政府不得发放地方政府债券，理论上也就不允许其直接向银行贷款[8]。事实上，许多地方的做法与政策规定背道而驰，通过建立融资平台，将土地抵押融资获得贷款。恰恰这种做法增加了地方政府财政收入，成为地方政府又一重要的土地收入来源。
经查资料，2008年江苏省土地二级市场中，以国有土地使用权抵押58 294宗，面积93 395.58 hm2，比2007年多15 533.9 hm2，抵押贷款5 201.09亿元，贷款金额达3 004.88亿
元，整体比2007年多(2 742.13亿元)，而2008年土地出让金为1 318.54亿元。再者，2015年以前江苏省政府配置资产主要是土地。而政府投融资平台作为地方政府基础设施投融资建设主体，其债券融资规模不断攀高；2015年江苏政府债务率68.50%，债务风险总体可控，直接融资渠道顺畅，综合融资成本保持在6%～8%，较往年明显降低。说明土地融资收入是地方政府进行基础设施建设投资的重要来源。
在分析江苏土地财政现状的基础上，通过总结相关学者对土地财政问题的研究，分析土地财政的成因，可以从分税制改革、现行土地管理与分配制度缺陷及政绩考核机制等方面入手。
2.1 分税制改革的影响 1994年我国实行以分税制为特征的财税体系改革，成为了新旧体制的分水岭[9]，其中，最明显的是中央和地方政府财政收入结构比例的变化。改革的结果是财权上移和事权下放，地方政府在承担更多公共事务的同时面临着财政收入的缩小，加之我国实行五级政府行政管理体制，支付链条过长，各级财政层次截留导致了下层政府财政拮据，影响下层政府职能的充分履行[10]，加大了地方财政压力。财权与事权的不匹配，形成地方财政巨大的收支缺口。从2004年开始，江苏省地方政府财政收支缺口就存在，并
且不断地扩大(图2)。2004年财政缺口是331.55亿元，2011年直接扩张到1 072.81亿元，2016年预算支出9 990.13亿元，预算收入8 121.2亿元，造成高达1 868.93亿元的财政缺口，形成明显的财政收支不平衡，促使地方政府探寻新的财源。由于分税制改革后，土地出让金全部留归地方政府，且土地出让资金规模庞大、投资少、见效快，土地自然也就成了地方政府眼中的“肥肉”[11]。
2.2 现行土地管理与收益分配制度的缺陷 我国现行土地二元化所有制结构，土地管理制度上存在缺陷。一方面《土地管理法》等法规未对“公共利益”“农地产权”等关键问题进行明确界定，导致地方政府拥有强大的土地使用权和土地资源配置权，造就了地方政府在土地一级市场中的垄断地位，使得土地财政能顺畅运行。另一方面，土地增值收益分配不公。土地出让金全部留归地方政府的同时，土地收益分配中农民所占份额过低，征地补偿标准低。据江苏省南通市调查，农民失去土地以后得到户均2万元的总补偿[9]。这种低成本、低补偿、高出让带来的高利润刺激着地方政府大规模征地、进行土地买卖的积极性，助长了土地财政的产生。
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