□文/陆培敏企业管理创新论文
20世纪80年代万国邮联汉堡大会揭开了商业化改革的序幕，2018年的终端费改革更将万国邮联的商业化改革推上了新的台阶，期间虽经反复试错，步履 艰辛，但是这个方向始终没有改变。这 种趋势首先体现在更多国家削减邮政市场进入壁垄、改变国家邮政经营主体等方式。根据万国邮联的统计，全球超过90%的国家已经实现了邮政政企分营乃至放弃国有主体。 商业化改革的重要政策包括一些国家取消邮政专营范围，长期以来邮政信函专营政策设计的动因，缘于利用函件专业的规模效应，为邮政普遍服务公共政策弥补成本亏损。随着互联网技术的进步，邮政在通信领域的优势逐渐被取代，函件的内蕴属性发生了根本的转化，商品属性的小包函件逐步取代通信属性的书信函件，即便如此，自上世纪末开始，全球函件业务仍呈现持续下降，函件专营的经济红利不再显现，绝大部分发达国家自动或渐进放弃垄断。新西兰邮政自称是世界上邮政函件量下降速度最快的国家之一，函件量每年减少约6000万件；芬兰邮政近十年的函件量减少一半，只有在那些互联网普及有限，信函依赖程度较尚的欠发达国家与地区，信函专营的规模效应还有一定的价值，而对于绝大多数国家而言，函件业务的下降与商业制度的变更无关，本质上是技术进步形成的范式转移。欧盟在缩小专营上最 激进，但由于邮政网络的自然垄断特性，以及国家管制的低廉价格，即便放开，也没有匹配的竞争对手，寡 头垄断依然是这些国家的显著标志。有 材料显示：目前，英国邮政的市场占有率仍占99%；瑞典最早完全“放开”，其占有率也在95%以上；德国大力发展国际和物流业务，但邮政传统业务始终占60%—70%；信函税前利润占全部税前利润的三分之二。我国在2014年完全 开放了国内包裹市场，相比之下，中国 邮政信件专营事实上被完全打破，成为 全世界专营保护程序最低的国家之一。在2010年新邮政法提及的信函专营，已不再强调，因为民营快递公司对0.8—1.2 元/件的国内信件业务毫无兴趣，这不 仅仅价格太低，其网络也不可能抵达人迹罕至的偏远山区。而建立普遍服务基金的政策也因有碍于民营快递的“弯道 超车”而不了了之。
邮政商业化改革的另一项政策是关于经营主体性质的变革，世界邮政改革自20世纪80年代经历了第一次高潮，
进入21世纪后又开始了第二次高潮。欧 洲国家的邮政企业大部分改组为混合所有制的股份公司；德国邮政于2009年改 名为德国敦豪，成为提供邮政、快递与物流服务的上市公司；英国邮政于2013 年实行私有化；意大利邮政的民营化始于2005年。2015年，日本邮政进入民营化，继后，巴西邮政也步入私有化进程，实行私有化改革的还有芬兰等北欧国家。
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商业化改革的制度设计对邮政公共政策的影响
邮政普遍服务是一种制度安排，涉 及政策保护，邮政作为以主要向全社会提供福利型公共产品的特殊公共服务业，本质上不以盈利为目的。我们把普遍服务称作“义务”，包括、全程 全网、基本资费均一等，都不属于市场经济范畴，市场化运作在这些领域失灵。在以私有化为标志的资本主义国家，由T经营主体的属性变更，资本的逐利本质不会改变，邮政商业化改革的制度设计势必对邮政公共政策产生影响。在欧 盟等经营主体变更以后的国家，由于函 件业务的规模经济效应消失，加大了邮政普遍服务的成本负担，因此邮政企业继续自行承担相应义务的可持续发展能力受到挑战。英国是资本主义的发祥地，是现代邮政的鼻祖，同时也是世界上最早进行邮政改革的国家之一。2001年，英国邮政改组为公共有限责任公司，同时建立了邮政行业监管委员会和邮政用户理事会，实现了邮政的政企分开，也 实现了邮政所有者、监管者种经营者的分离。按说英国的邮政改革理论应该成功，但实际情况恰恰相反。首先，服务 水平降低，例如2003年英国邮政15项 质量指标中没有一项达到要求，根据法律规定，92.5%的一类信函实现次日投妥，而实际只有88.23%；其次，经营效 益下滑，2000年以前的10来年，英国 邮政都是盈利的，从2001年起，却连年 亏损，2002年税前亏损高达6.11亿英
镑；再次，邮政员工利益受损，引发多 次罢工。也就是说，英国邮政2001年改 革之后，用户、员工和公司的利益都受到损害，政府、民众和职工都不满意。相对而言，俄罗斯邮政改革比较滞后。1995年颁布的《俄罗斯联邦邮政通信法》参照了西方发达国家的相关法律并以市场化力基础，超前性有余，实际操作性不足。该法实施后，邮政通信服务水平下降，邮政通信市场混乱，邮件经常延误甚至丢失。1987年新西兰邮政开始改革，改革之初，为了实现扭亏为盈，关 闭了 600个邮局，削减了大量的员工，加收了农村投递费，邮政局改为邮政商店，后果是，普遍服务没有保障，邮政 在国民中的信誉受到严重影响。阿根廷是世界上邮政改革最激进的国家，被称 为完全实行私有化的三个国家之一。但 实践证明，以私有化为特征的邮政改革已成为改革彻底失畋的典型。1993年起，阿根廷在英国的帮助下制订了邮政改革方案，并由英国一家经营邮政业务的私有公司（Correo Argention SA)以承诺年业务收入达5116亿美元为标的，于 1997年9月中标。但经过几年的运行，使得国人大失所望，邮政市场混乱不堪，专营业务得不到法律保障，普遍服务无法全面实现，邮政员工从21000人减少到12500人，邮政经济状况没有改善反而恶化，到2003年共亏损1.4亿美元。
在西方自由经济体制影响下的各国邮政，面临数字经济影响，电子替代服务使邮政函件量持续下滑，邮政基础设施处理能力接近极限、人员短缺等问题，邮政公司需要增加投资，而成本的增加影响了公司利润的提升。此外，经济市场动荡、汇率和利率变化等因素增加了国际业务收入的不确定性。在这些因素共同作用下，一些邮政公司业绩被拉低。在不享受国家任何补贴的情况下，不断 下降的函件业
务量使邮政难以负担每周五天投递的成本；2019年上半年，英国 皇家邮政受函件业务利润下滑、罢工等影响，净利润下降13%；法国邮政邮件量持续下降，函件和包裹公司营业利润大幅下滑，公司净利润下降四分之一；2019年第三季度，意大利邮政因函件量减少导致邮件收入下降8%，净利润下降，出现了 7700万欧元的运营亏损。世界500强仅有的六家邮政企业，除中国邮政以外，排名持续后退，自2017—2019年，日本邮政由33位后退到52位，美国邮政由99位后退到136位，意大利邮政由285位后退到355位，法国邮政由427 位后退1位，曾经辉煌一时的德国（敦豪）邮政，由2007年的57位后退到2019年 的124位，唯一上升的是中国邮政，由119位前移到101位。
重新定制邮政普遍服务义务
邮政普遍服务义务（USO)作为邮政明确必须提供的基本服务水准，是约 束全球邮政运营商的常见概念之一。但 在普遍服务框架下，一些邮政运营商正在寻求制度规避，以便能更加灵活地满足相应条款。所以那些发达国家邮政，尤其是已经实现私有制或混合所有制的国家纷纷提出要对邮政普遍服务重新定义。在此背景下，万国邮联、欧盟、美 国都已着手研究邮政普遍服务的新定义，目的是增强其与市场变化的适应性，并 调整制度安排以兼顾普遍服务的适应性和可持续发展能力的平衡性。2012— 2015年期间，新西兰、澳大利亚、加拿 大和意大利纷纷对普遍服务的执行标准做出调整，给予经营者一定灵活度，自行调整邮政普遍服务水平，以减少其成本压力。其核心内容主要集中在降低普遍服务水平，约束普遍服务范围，降低 普遍服务成本，追求资本逐利空间，成 为西方国家共同愿望。比利
时邮政的监管专家Sophie De Schrevel认为，邮政 普遍服务义务中关于投递频率的义务是一个值得关注的领域。“投递成本占我们很大部分的支出，但在大多数情况下，这笔费用也是固定的。在我们需要履行的义务中，投递频率对我们的影响最大。如果我们想更进一步地推动邮政普遍服务义务，我们就必须降低这方面的开支。这是目前许多邮政运营商面临的困境。”一些国家已经采取相应措施减少投递义务。在欧洲，《欧盟邮政指令》规定了 最低服务标准，最明显的要求是规定每周投递五天。2017年，芬兰通过了一款条例，将大城市的信件和包裹投递频率从每周五天减少到每周三天。新西兰也在2015年采取了类似的举措，将邮政普遍服务城市信函投递频次减少至一周三天，挪威邮政通过《邮政法》修正案，将从2020年7月1日起实施隔日投递。澳大利亚邮政替代上调资费的参考方案中，提到要减少信件投递频次，将每周 五天投递改为隔日投递。意大利在2015 年出台了一项的新监管框架，将25%人 口的投递服务更改至次日配送，这些居民多数居住在意大利的农村地区。同样，美国也在对邮政普遍服务的未来进行反思。与欧洲一样，投递频率过高耗费了美国邮政巨大的资源，意欲改变目前规定的每周六天。
其次是调整价格，欧盟的一些国家已经采取措施放松价格监管，各国邮政先后适度调整资费。例如，在爱尔兰，政府取消了邮票的价格上限，以应对邮
政普遍服务不断上升的成本。在2016年 底，爱尔兰邮政将普通邮票的价格提高了 0.2欧元（约合0.22美元）。在比利时，2018年颁布的新邮政法中包含了一个修订后的价格上限公式，芬兰邮政将国内函
件由6个重量级别筒化为4个重量级别（以克为单位），适当提高低重量级别邮费。德国邮政还上调了商业包裹资费。欧盟以外的其他国家也有相应的调整，新西兰邮政已从2019年7月1日起，将国内标准信件的价格上涨10新分；日本邮政因消费税上调而提高邮政资费，普通明信片的邮费从62日元增至63日元，25克以下的平信资费由82日元增至 84日元；澳大利亚邮政从今年1月起将 基本邮费提局10%；去年，美国邮政净亏损39亿美元，总负债超过其现有资产630亿美元。由于美国邮政持续大规模亏损，政府官员已经将矛头对准了邮政普遍服务，认为调整普遍服务是改善现状最有效的途径。美国政府于2018年明确了重新定义邮政普遍服务、启动美国邮政商业改革的方向，其标志是以退要挟国际邮联改变国际邮件终端费政策，提高亚马逊等电商企业农村邮件资费标准等。
验证码有什么用邮政普遍服务的影响还表现在服务质量方面，一些国家的普遍服务质量下降，德国邮政集团作为全球超大规模的邮政集团，自2017年以来，邮件损失的频率越来越高。德国联邦网络局发言人表示，消费者经常投诉的邮政投递问题，包括邮件在途中丢失或被误投，还有信件受损或长时间未寄达等。2018年，德 国联邦网络局共收到20183起关于此类问题投诉，其中有5003起涉及信函投递，15180起涉及包裹投递。并且，目前为止，该情况并未好转。截至今年2月份，联 邦网络局已收到了大约2700份投诉。不 时发生的丢件问题和送件延迟问题让德国邮政饱受垢病。在其他国家，邮政普遍服务义务也考验着各国邮政运营商的
中国邮政服务深入千家万户。摄影/
金卫星
能力与履行自己的义务。例如，英国皇家邮政已经连续七个季度没有实现服务质量目标。与此同时，新加坡邮政今年三月被30万新元（约合22万美元），原因是该公司未能在2018年达到本地手P 国际信件及挂号邮件的投递标准，这是 邮政迄今为止开出的最高罚单。
除此之外，一些国家还企图采用裁撤人员、网点和减少技术、设备投入等方式，提高“企业效益”，但损害的是用户的法定权益，并最终使邮政改革发展走入死胡同。
中国邮政的制度优势
世界邮政领域的改革显现了西方经济自由化制度的弊端，以资本逐利为目的的资本主义制度，势必对公共政策的设计形成较大的影响，在美国，邮政服务还陷入党派执政的政治漩涡。面对去年11月的大选，民主党呼吁通过邮寄选票的方式让更多的美国公民参与选举，但遭到特朗普否决，缘于远程投票对共和党十分不利，其行为是对美国人民宪法权利的侵害。中国特社会主义制度，坚持以人民为中心，保证人民当家作主，目的只有一个，就是为人民众谋利益，必须抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，以保障和改善民生为重点，切 实解决好与人民众息息相关的领域。加强普惠性、基础性、兜底性民生建设。把增加公共服务供给，实施脱贫攻坚工程，缩小收入差距，建立更加公平更可持续的社会保障制度。过去的一年，邮 政集团进一步强化了思想武装，突出了邮政普遍服务和的政治责任和政治担当，这是邮政集团走向政治成熟、保证正确发展的基础。特别是提前一年完成盛女为爱作战
了中央部署的55.6万个建制村直接通邮任务，投入了大量人力物力，体现 了邮政集团集中力量干大事的优势和关键时刻显担当的精神。在全面贯彻落实中央决策部署，着力打好“三大攻坚战”，主动服务乡村振兴、雄安新区和“一带 一路”建设方面，展现了央企担当。
纵观全球，唯一坚守邮政普遍服务宗旨，并持续提高普惠性服务标准的是中国邮政，中国在2015年提高了普遍服务的寄递时效标准，普遍服务是中国邮政的法定义务，是保障国家公共服务均等化的制度性安排。辅舒良
越来越宽的邮政公共服务空间
普遍服务是国家基本公共服务重要组成部分，是党和国家赋予邮政的神圣使命。在我国，邮政公共服务空间并没有因为函件业务的下降而萎缩，反而逆向拓展。
发展农村电商是中央对邮政发展农村电商寄予厚望。中央一号文件连续五年提及支持农村电商发展。农村电商市场广阔，农民希望农产品直接销售给消费者，市民希望吃到物美价廉的新鲜农产品。农民的生产生活是最有潜力的微观经济主体，是最有效的需求。邮政发展农村电商，有明显的线下渠道优势，也得到了国家有关部门和地方政府的大力支持。经过十多年的探索尝试，线上 搭建了电商平台，线下建设县乡村三级物流配送网络，农村自有网点4万个、邮乐购站点60多万个、农村电商仓配中心1300多处，初步打通了“工业品下乡、农产品进城”双向通道。
张廷登农村普惠金融，邮政具有天然的网点优势，代理金融近75%的存款来源于农村。随着新型农业经营主体的迅速崛起，农民合作社账户的主办行直接决定了农民银行卡的开户行，而工资、分红 直接代发到农民银行卡中。邮政通过“邮 政普服+金融+电商+寄递”独具特的生态圈，进一步巩固代理金融在县及县以下地区的优势。自2004年以来，党 中央已经连续17年在关于“三农”问题
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