以英国“健康扶贫行动”（HPA）在缅甸的实践为例
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第二次世界大战结束以来，尤其是20世纪50～60年代伴随亚非拉民族解放运动而诞生一大批新独立国家之后，各类民间社会组织（Civil Society Organization，CSO）就一直活跃在西方发达国家实施其对外战略的过程中。冷战结束后，整个国际社会都空前重视民间社会组织的作用，这类机构对于全球事务的参与度日渐全面和深入，具体现象之一就是：它们已经成为发达国家对外发展援助中不可或缺的一支重要力量，且在各个国家对外援助中所承担的工作与份额都在稳步上升。在这方面，英国不仅是一个“先知先觉”者，而且是一个先行者和创新者。在比较完善的法治和深谋远虑的战略规划基础上，英国政府历来注重培育、扶持和指导本国的国际性民间社会组织在海外开展各种发展援助计划和项目，以服务 于本国的核心利益和全球战略。本文以“健康扶贫行动”（Health Poverty Action，以下基本采用缩写“HPA”）缅甸项目为例，力求对英国民间社会组织的海外活动与国家战略之间的关系做出实证性说明。为照顾到业界久已形成的对民间社会组织、特别是国际性民间社会组织的习惯提法，行文过程中有时也会采用“非政府组织”（NGO）的概念并视其等同于“民间社会组织”。
一 民间社会组织与英国的海外发展援助
英国民间社会组织不但有着悠久历史，而且在当今英国社会中有着非常重要的地位。[1]根据英国政府主管民间社会组织的机构慈善委员会（Charity Commission）统计，在英格兰和威尔士注册的民间组织有168186家（苏格兰和北爱尔兰另设单独的政府机构主管当地民间社会组织）。相对于英国6600万的人口，约400人就有一个民间社会组织。这16.8万个组织2018年度的总收入为774亿英镑，约占英国2017年国内生产总值（GDP）[2]的3.8%。[3]2017年从业人数880556人，约占人口总数的1.3%。2016/2017财年，22%的英国公民每月至少会参与一次公益活动，37%的公民每年参加一次。发达的民间社会组织体，为保障英国的可持续发展、海外利益和高质量的全球影响力奠定了坚实基础。
英国的海外发展援助具有悠久历史，并通过立法的形式形成了法律基础，对民间社会组织的指导也以此为据。英国1929年就通过和颁布了《殖民地发展法》[4]，对其在殖民地区域开展的发展援助奠定了法律基础。第二次世界大战期间和战后初期，英国修订了《殖民地发展与福利法》。2002年通过的《国际发展法2002》[5]指导英国政府在联合王国地区之外开展援助，并规定发展援助只能用于可持续发展项目和增进受援国国民的福祉。2015年新颁布的《国际发展法（2015）》[6]遵循联合国对发达国家的要求，从法律角度确保英国每年用于海外发展援助的资金不少于其当年国民总收入的0.7%（参见图1）。
在号称“富国俱乐部”的经济合作与发展组织（OECD）成员国中，英国提供的官方发展援助总量长期保持前列，2016年总额约合180亿美元，排在美国和德国之后，名列第三[7]。
图1 1970～2016年英国海外援助资金及占本国民总收入比率
英国海外发展援助的核心目标是“通过应对全球性问题保障英国的国家利益”[8]。英国国际发展部（Department for International Development，DFID）作为英国政府主管国际援助的部门成立于1997年[9]，其部长是政府内阁成员，在全球各地的工作人员有2632人[10]，该部的工作接受英国下议院国际发展委员会问责。英国国际发展部的主要工作（计划与项目）领域包括[11]：强化全球和平、安全和治理；危机（如天灾）响应和强化应对能力；全球繁荣；对弱势人的帮扶和全球减贫；倡导援助必须遵循“物有所值”的原则，等等。机构项目实施地区覆盖51个国家[12]，其中包括与英国国家安全直接相关的南亚诸国、中东国家和非洲撒哈拉沙漠以南的国家。每年援助资金的50%[13]以上的资源都用于治理不力、动乱持续、人道主义危机频发的“脆弱国家”（fragile state）[14]。英国国际发展部援助计划或项目的实施过程中，注重和受援国当地及国际性非政府组织的合作。2014～2015财年间英国为民间社会组织（CSO）开展海外发展援助工作提供了总计14亿英镑的资金，这笔钱占其双边援助总额的25%[15]。由此可见，民间社会组织是英国政府保障其海外利益、实现国家战略的重要参与者和利益相关方。截至2018年，有着25年历史的“英国海外发展组织网络”（British Overseas NGOs for Development，BOND）的成员机构已有426家仇和离任讲话[16]。很多
英国民间社会组织都积极参与海外发展援助工作，特别是一些超大型的组织[17]，它们在海外开展项目所占的比例从2014～2015年的16%上升到2018年的22%[18]。
为了让民间社会组织更好地服务于英国的海外发展援助目标，英国国际发展部设计和利用了不同的资助工具进行资助和引导，这方面的归纳详见表1。
二 英国政府与“健康扶贫行动”（HPA）在缅甸的卫生发展援助计划
（一）健康扶贫行动（HPA）概况
“健康扶贫行动”始创于1984年，是一家总部设在伦敦的非宗教性、非政治性和非营利性的慈善机构（charity），依照英国2011年《慈善法》在英国慈善委员会注册并接受其管理（慈善机构注册号码：290535）。HPA的事业宗旨是改善最贫困社区人的健康状况，目前在18个发展中国家开展卫生发展援助项目，2017～2018财年预算约为1.7亿元人民币。同期HPA的项目共有受益者190万人，其中25万人获得了免疫接种服务，64.6万人获得了计划生育和生殖健康服务，57.3万人获得了营养相关服务，3.6万个社区接受了健康教育。[19]HPA长期坚持采取以基层社区为本的工作方式，注重与社区民众的互动，在项目相关社区中产生了巨大影响力。
非常女生在线阅读表1 英国国际发展部（DFID）资助民间社会组织的三种工具 | 道生一
资助NGO的主要工具 | 资金规模 | 主要目的 | 资助对象 | 备注 | 主要资金接受方 |
南通东方中学直接援助计划（UK Aid Direct） | 周期2014～2025年2.86亿英镑。公开投标申请。 | 资助英国和海外的中小型民间组织落实联合国可持续性发展目标 | 年预算低于1000万英镑的中小型机构 | | 现有127家民间社会组织 |
配套援助计划（UK Aid Match） | 周期2012～2025年3.35亿英镑。公开投标申请。 | 为英国民间组织落实联合国可持续性发展目标提供1∶1配套资金 | 一般情况为公募能力较强的机构，也就是知名度高的大机构 | 英国政府拿出一部分援助资金支持英国社会关注的全球发展问题。挑战是：英国社会关注的问题和期望善款的使用方向，可能与实际的需求有偏差。 | 第一轮项目的资金（预算为123，541，596），2013年7月至2017年4月共批准63个项目/活动，主要资金的接受方有乐施会（Oxfam），救助儿童会（Save the Children，SCI），天主教海外发展机构（The Catholic Agency For Overseas Development，CAFOD），英国红十字会（British Red Cross Society，BRCS）等；第二轮项目的资金（预算为56，722，306），2017年1月至2019年4月共批准10个项目/活动，接受方主要为喜剧救济基金会（Comic Relief），英国红十字会（British Red Cross Society，BRCS），灾难应急委员会（Disasters Emergency Committee，DEC） |
联合援助计划（UK Aid Connect） | 周期2017～2022年1.26亿英镑。公开投标申请。 | 通过资助不同部门和领域民间组织、智库和私营部门的联合体，为现今复杂的问题和未来的挑战提供解决方案 | 民间机构，智库，私立部门等的联合体 | 单一机构难以对复杂的国际发展问题提出解决建议，通过联合体的形式，把不同领域的机构组合起来回应某一主题的问题。联合体的形式同时避免因过多执行机构和过多的资助项目导致DFID人力管理上和政策上的负担。 | 2018年7月，英国隆纳济世助残（Leonard Cheshire）与基督教盲人会（Christian Blind Mission，CMB），世界劳工组织（International Labor Organization，ILO），世界银行（World Bank，WBG），伦敦热带病学院，国际计划英国（Plan UK），残疾人行动网络（Action Network for the Disabled，ANDY）和孟加拉商业残疾人网络（Bangladesh Business Disability Network，BBDN）形成的联合体得到了资助 |
根据DFID网站公开信息整理。 |
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