方晓利1
，周业安
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(11上海财经大学经济学博士后流动站，上海200083;21中国人民大学经济学院，北京100872)
[摘 要] 分权化已经成为一种大趋势，但分权化的后果如何还存在争论。现有的财政分权
理论认为，地方政府拥有一定的自主权，可以改进公共品供给的效率；而居民的社区选择权则是地方政府有效运转的必要条件；财政分权不仅影响到地区的经济发展，而且还有助于制度创 新，但地方政府之间的竞争可能会降低公共品的供给，特别是可能会导致环境恶化，除非选民能够有效约束当地政府。[中图分类号]F810 [文献标识码]A [文章编号]025722826(2001)0320053205[收稿日期]2000212205
[作者简介]方晓利(1967-)，男，安徽安庆人，上海财经大学经济学博士后流动站研究人员，主要从事比较经济学
研究；周业安(1968-)，男，安徽绩溪人，中国人民大学讲师，经济学博士，主要从事新制度经济学和金融经济学研究。
我国实行分税制以后，国内学界对于这种财政体制带来的深层影响似乎关注不多，而西方经济学中近年来对这一问题则有广泛的讨论，其研究范围不仅涉及发达国家自身的财政体制，而且越来越重视转轨国家的经济。
这些讨论现在正被置于“财政联邦主义”
(Fiscal Federal 2ism )名下，对理论和政策的影响逐渐增大。所谓“财政联邦主义”其实就是指分权的财政体制，但其中有一些本质上的差异，即“财政联邦主义”中的分权特指地方政府或地方立法机关具有相对独立的税权。税权是政府拥有的与征税有关的一系列权利，包括税收立法权、税收政策制定权和税收征管权三方面。税收立法权主要涉及税法及其实施细则的制定与解释的权利；开征或停征税种的权利；规定和调整税目、税率等税制要素的权利。税政权主要涉及一些和特定目的有关的税收政策制定与解释的权利，比如税收减免和优惠政策等。税收征管权则涉及与具体的税收征收、日常管理和监督检查等一系列工作有
关的权利。总体来看，分税制的核心在于税权的分配，尽
管实行分税制的国家中央和地方的税权划分不同，从而地方的自主性也不同，但地方一定程度的独立税权是确保的，正是在这一意义上，分税制又被称为一种财政领域的联邦制。财政分权理论要研究的一个基本问题是为什么要实行分税制?分税制的有利和不利后果是什么?
一、财政分权的合理性证明
财政分权理论的提出是基于这样一个问题：如果按
照新古典经济学的原理，中央政府能够完全根据居民的偏好、经济中的产品和服务总量以及资源禀赋供给公共品，从而实现社会福利最大化。在这种理论下，一个国家就不可能出现多级政府，也就没有现在要讨论的财政分权问题。但是，现实中地方政府不仅实实在在地存在着，而且作用非常大。理论必须面对这种现实。基于此，施蒂格勒(Stigler )、马斯格雷夫(Musgrave )等人分别从理论上
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骈体文钞
研究了地方政府存在的合理性，并明确提出了分税制的理念。
按照施蒂格勒的说法，地方政府与中央政府相比，更接近自己的公众，从而对所管辖地区的居民的效
用和公共品需求比较了解。同时，不同地方的人民有权选择自己需要的公共品的数量和种类，中央政府统一供给公共品就无法满足这一要求。因此，施蒂格勒强调，地方政府的存在是为了实现资源配置的有效性和分配的公正性，中央政府则可以协调地方政府之间的利益关系，并有助于更有效地解决分配不公问题。
施蒂格勒提出了地方政府存在的必要性的证明，而马斯格雷夫则明确地界定了分税制的含义。他指出，在公共品的供给效率和分配的公正性的实现方面，中央政府和地方政府之间必要的分权是可行的，这种分权是通过税权在各级政府之间的分配固定下来，从而赋予地方政府的相对独立的权力，这种分税制可以称为“财政联邦主义”。他写道:“财政联邦主义的核心在于，资源配置政策应该根据各地方居民的偏好不同而有所差别；而分配与稳定政策则主要归中央一级政府负责”。(参见Mus2 grave,R.A.:The theory of public finance,pp.181—182,New Y ork,McG raw2Hill,1959.)也就是说，中央通过财政政策与货币政策的运用调控宏观经济，并稳定社会秩序，保障国家安全；地方政府则主要从事资源的合理配置，追求经济效率。由于这种功能上的差异，导致了各级政府财政收支总量与结构上的区别，特别是各国的政治经济发展都存在路径依赖问题，政治体制和经济体制的特征加剧了政府功能在不同水平分布的差别，从而导致国与国之间财政收支总量和结构的差异性。
施蒂格勒和马斯格雷夫等人的想法被奥茨(Oates)用一个一般均衡模型做了正式的证明。奥茨假定经济中存在甲和乙两个人口子集，其中每个子集内部的人口偏好相同，但甲和乙之间的偏好则不同；社会
生产两种纯粹的私人品供全体成员消费，其中一种物品可以由中央政府统一供给，也可以由两个人口子集的地方政府分别提供；收入分配在全社会已经达到最优。在这些假定条件下，奥茨证明，由于两个人口子集的偏好不同，中央政府分配其供给的物品时会破坏社会福利最大化条件，而地方政府可以根据自己的人口子集的需要提供相应的物品，从而能够满足社会福利最大化条件。奥茨对地方政府自治的合理性的证明可以归结为一个“分权定理”:“对于某种公共品来说，如果对其消费涉及全部地域的所有人口的子集，并且关于该物品的单位供给成本对中央政府和地方政府都相同，则地方政府能够向各自的选民提供帕累托有效的产出量，而中央政府无法向全体选民提供帕累托有效产量”。(参见Oates,W.E.:Fiscal Federalism.p.35, New Y ork,Harcourt Brace Jovanovich,1972.)或者说“若不考虑地方公共品集中供给的成本节约以及政府间的外部性，如果每一级政府都能提供帕累托最优的消费水平，那么分权的福利水平至少和任何一个单一层次上的针对所有地方政府的消费水平的一致性供给所带来的福利水平一样”。(同上书，第54页。)奥茨的这个分权定理实际上给出了分税制的一个关键原则，那就是：如果低级政府能够和上级政府一样提供同样的公共品，那么由低级政府来供给更好。
奥茨的证明建立在偏好的差异和中央政府等份供给公共品的假定上，但是有人反驳说，中央政府在提供公共品时有时并不是等份的。基于此，后续的研究通过改变奥茨的假定条件，进一步证明了财政分权的重要性。首先，分权与地方政府之间对公共品的需求的差异以及供给成本的差异有关。即使假定政府供给公共品的成本相同，只要需求不同，那么中央政府统一供给带来的福利损失将随公共品需求
价格弹性的下降而增加，而大量的实证研究表明，地方公共品的需求价格弹性恰恰很低。其次，中央政府如果要实现帕累托最优的公共品供给，必须具备完备信息，但由于中央政府远离选民，对选民的公共品需求的了解是不精确的，相反，地方政府直接受到来自当地选民的压力，可以更好地了解选民的偏好，因此，地方政府与中央政府相比具有信息上的优势。最后，地方政府和选民联系直接，政治上的激励更大，而中央政府的激励相对较弱，加上宪法约束，所以供给公共品方面没有地方灵活。
二、分税制与政府间竞争
奥茨的分权定理实际上还依赖一个更关键的前提，那就是居民的流动带来的政府间竞争。如果居民的流动性受到限制，那么地方政府可能没有足够的动力供给帕累托最优的公共品，此时必须由选民有效监督地方政府，即所谓“用手投票”。如果居民的“用手投票”得不到保障，那么选民的监督就会失灵。即使地方政府有动力，选民的偏好差异仍然带来问题，假如某个选区的大多数选
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民的偏好相同，那么少数选民的特殊偏好就不能得到满足，使得地方政府的公共品供给水平可能达不到帕累托最优。在选民可以流动的场合，一旦地方政府不能满足选民的要求，那么可以“用脚投票”，迁移到自己满意的地区，结果地方政府要吸引选民，必须按照选民的意愿供给公共品，从而达到帕累托最优。
选民流动性的重要性被泰伯特(T iebout)发现。泰伯特认为，个人考虑选择社区居住的一个关键要素是社区可供选择的税收和服务结构，也就是说，居民将考虑在一个社区中将承担的税负和将从公共品中享受到的利益。如果有许多居住区，每个社区所供给的税收和服务结构的组合不同，那么人们将选择给予他们最大满足的社区。因此，只要个人能够选择社区，就不需要通过投票针对公共品供给达成一致。泰伯特的证明被称为“泰伯特假说”，它诱发了财政学中可能是最激烈的讨论之一。“泰伯特假说”依据严格的假定条件，主要是消费者是流动的，可以迁到他们最偏好的社区；消费者完全了解各社区之间的税收和服务差别；有许多的社区可供选择；消费者流动性不受任何就业机会的约束；公共品在社区之间没有外部性；每个社区有一个管理者，能够通过公共品的调节达到最佳人口规模。这些假定中有一些符合现实，有一些则与事实严重不符，泰伯特自己也承认，地区之间存在明显的外部性。但假定和现实的不符并不影响其推论，奥茨及布鲁克纳(Brueckner)等人的实证研究结果表明，理性的居民的确要比较享受居住地公共服务的收益与履行纳税义务的成本；在居民的约束下，地方政府有最有效地供给公共品的动力。帕莫雷恩(P ommerehne)的研究也发现，有没有公民投票权是地方政府是否有效率的关键。纳尔逊(Nelson)以及费雪(Fisher)和瓦斯莫(Wass2 mer)的研究表明，在美国的主要城市中，社区数目和平均规模差别很大，在一些地区地方政府较多，社区规模较小；而另一些地区地方政府较少，但每个政府的辖区较大，城市之间的这种政府数量和规模的差异与选民对政府服务需求的变化有关。
其实争论“泰伯特假说”是否严谨本身没什么意义，重要的是在这个假说基础上可以使人们认识到居民选择权的重要性。如果把公共品的供给仅仅看作是一个公共选择的过程，那么对投票机制的有效性的怀疑足以产生无政府的愿望，因为政府的行为缺乏有力的监督，公民的权利随时都可能被侵犯。所以，政府约束的一个不可或缺的方面是居民的“用脚投票”，只有居民有退出的权利，政府的硬约束机制才有可能形成并有效运转。
就财政本身来说,“泰伯特假说”也提出一系列问题。首先，地方税的设置必须考虑居民的流动性。从税负上讲，如果一个地方政府开征的地方税的税率相对其他地方政府高了，那么纳税人就可能流向税负较低的地方，只要一个地方的居民认为他从当地的公共品中所获得的收益不足以补偿所承担的税负，该地居民就可能流动。因此，地方税的开征必须考虑居民的公共服务需求和愿意支付的成本。其次，地方税税种的设置也必须考虑居民的流动性。一般来说，发达国家的地方税主体税种是营业税、个人所得税和财产税等，美国州政府的总收入中销售税和货物税占到了2718%，个人所得税占18%；而地方政府的总收入中财产税占2918%。所以马斯格雷夫等人提出，地方税的设置原则主要有二:(1)税源流动性较小, (2)以居住地为基础。显然满足这两条原则的税收主要有财产税、个人所得税、零售及其他间接税等。最后，居民的流动性也提出了地区之间的公平问题。由于各地区的资源和政策差异很大，如果居民是自由流动的，那么资源丰富或者公共服务好的地区就可能面临“拥挤”现象，社区类似一个“俱乐部”，如果新成员进入俱乐部，会因拥挤程度的增加而产生外部不经济，但新成员进入后会
分担公共品供给的成本，从而使俱乐部成员可能因公共品供给成本的节约而获益。当新成员进入带来的拥挤成本增加和公共品供给节约在边际上相等时，俱乐部达到了最优规模。但在信息不对称的条件下资源等的差异可能足以产生过度拥挤，比如农村人口向城市集聚等。基于此，需要一个中央政府通过转移支付来调节各个地区之间的差距，做到各地区的公平性。
三、财政分权理论的最新进展两少一宽
财政联邦主义包括支出职能和征税权利如何在各级政府间分配，它是一国经济政治发展到一定阶段的产物。从世界各国的发展道路看，分权化是一种大趋势，但在此过程中，分权的程度、形式及效果等因具体情况而有所不同。目前的财政分权研究正是要面对这种多样性，并考虑对其他社会经济领域的影响。这种研究可以分为以下几方面:
11财政分权有助于制度创新。
在实施财政政策的过程中，考虑到其巨大的分配效
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应，人们往往会主观地认为中央政府统一制定和实施是有效的，因为这样可以保持分配的公正。比如失业保险由中央统一制定标准可以避免各个地方单独制定标准所出现的不一致。然而，在中央政府缺
乏有效信息的前提下，中央政府的政策制定可能达不到帕累托最优。相反，如果这些政策由地方政府制定，那么可以充分显示居民的真实偏好。这里有一个问题，就是地方政府会不会带来分配的不公平?研究表明，只要居民具有选择社区的权力，流动性可以确保均衡的实现，也就是说，如果一个地方政府制定的失业保险水平过低，就可能导致本区的居民向外迁移，迫使本区政府制定不低于其他地区的福利水平。从这个角度看，居民的流动性可以确保分权制下的分配公正和中央统一供给时一样。
除了上述优点，分权制还有集权制所没有的制度优势，那就是制度创新。由于地方政府对当地的居民偏好和资源条件更了解，就可能寻到和地方相适应的制度安排，其中蕴涵的制度知识还可能通过地方政府之间的竞争而扩散出去，从而间接地促进其他地方的制度创新。因此，在不完全信息条件下，地方政府的竞争可以实现成功的政策创新扩散化，进而导致整体上政策制定水平的提高。布雷顿(Breton)则进一步指出，政府竞争不仅发生在同一级政府之间，而且也发生在不同等级的政府之间，水平竞争和垂直竞争都可能改进公共品供给的效率。
不过，政府之间的竞争也可能带来一系列问题，其中最重要的是外部性。如果一个政府进行制度创新，相邻的政府就会模仿，那么当政府预期到这一点，就会弱化制度创新的动力。此时，中央政府的转移支付政策就非常重要。中央政府可以通过转移支付来调节地方政府制度创新的收益和成本，以确保地方政府创新的动力。
21财政分权对环境质量的影响。
环境问题越来越受到关注，最近的研究表明，财政分权体制要对环境质量的下降负责。由于分权制下地方政府之间的竞争激烈，各个地方为了吸引企业投资，不得不采取减低税负的策略，收入的降低可能相应地导致公共品支出的下降，从而使公共服务产出达不到帕累托最优水平。公共服务水平下降的一个重要方面就是环境质量，地方政府为了发展本社区的经济，常常不惜代价，用公共服务换取短期的经济增长。不过雷武林(Rivlin)指出，分税制的改革可以弱化地方政府竞争的不良后果，其设想是把增值税作为各个地方的共享税，由于增值税是针对企业经营活动的结果征收的，如果地方政府共享这一结果，单个的地方政府就没有必要通过降低税率来吸引投资者，对各个社区来说，来自增值税的税负是统一的。其他一些人建议环境问题应该由中央政府统一管制，以避免地方政府竞争的不良影响。
但是奥茨等人则一再论证，财政分权下的地方政府之间的竞争其实是可以改进公共品供给效率的，因为当政府围绕资本品竞争时，资本存量的流动会给地方带来收入的增加，相应地也就为地方提供了税基。资本品的社区间流动会诱导地方政府采取有效的公共品供给水平。在奥茨等人的理论模型中，地方政府不仅向当地居民提供作为消费的公共品，而且也向企业和居民提供公共投入，这些投入可以提高当地企业的生产率，并改进当地的环境质量。尽管奥茨等人的模型有严格的前提条件，但他们所揭示的道理还是令人深思的。首先，地方政府的竞争所带来的利与弊都是有条件的，如果地方政府真正代表选民的利益，那么就要把选民对环境质量的偏好考虑进来，均衡时选民自己选择一个恰当的环境质量和就业水平的组合；其次，地方政府发展经济以环境质量下降为代价，这种现象必须得到规制，
除了依靠中央政府的协调外，还要依靠选民的有效监督。显然，环境质量的下降和政府的官僚行为有关，在奥茨等人的模型中，只要政府采取尼斯坎南的官僚主义政府假定，地方政府的竞争就会带来次优的公共品供给。遗憾的是，迄今为止还缺乏有关地方政府竞争行为和后果的强有力的实证研究的支持。
四、结束语
财政分权理论经过20世纪六七十年代的广泛讨论之后，一直没有得到足够的重视，但前计划体制国家的经济转轨和发达国家的经济转型重新使人们关注财政分权问题，并且当前的讨论不再局限于财政问题本身，而是更多地考虑了财政分权对其他社会经济问题的影响。正是因为财政分权的后果多种多样，所以单纯地说绝对的分权体制或绝对的集权体制的优劣都是不科学的。从现有的分税制实践看，各个国家都力图根据本国的具体情况寻求一种适度的分权。按照奥茨的说法，现在的趋势是分权与集权并存，或者说一些原来归地方政府的权利现在正收归中央，比如环境监管；另一些权利原本属于中央的，现在划归地方，比如社会保障。
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我国正进行财政体制的变革，关于财政分权理论的讨论尤为重要。1994年分税制并不是真正意义上的财政分权体制，从上述理论中可以知道，集权的财政体制不利于制度创新和公共品的供给，也就会降
低社会福利水平。现在的分税制实践经验已经说明了这一点。所以，如果纳税人既不能“用脚投票”，又不能“用手投票”，政府代理人就没有最终监督人监督，按照标准的委托代理理论的结论，这种体制下代理成本必然很高。在集权财政体制下，纳税人没有投票权，不能直接控制政府代理人；同时，纳税人又没有“用脚投票”的权利，其结果是地方公共品供给达不到一个最优水平。未来的财政体制改革的重点将是合理划分中央和地方的税权，通过赋予地方政府一定的税权，提高政府供给公共品的效率。
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