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来源：《华东理工大学学报（社会科学版）》2021年第03期
[摘要] 面对蓬勃发展的金融科技，传统刚性监管规则已不能适合快速发展的金融科技，需要以试点的方式探索动态的适应性监管方式。作为监管科技的一种工具，带有试验 性质的监管沙盒有必要在自由贸易试验区实施，不仅其运行理念与自由贸易试验区理念相契合，而且其生长环境也与自由贸易试验区的现实基础相吻合。应依托自由贸易试验区，以技术应对技术，构建适应性监管理论，明确以中国人民银行为沙盒运行的监管主体，充分发挥自由贸易试验区已有的行政体制和综合监管平台的作用，并在各个环节以开放性、前瞻性原则审视监管沙盒的运行，最终形成具有中国特的金融科技监管体系，用柔性的制度去匹配动态与多变的金融科技。
[关键词] 自由贸易试验区 监管沙盒 金融科技 监管科技 适应性监管
[基金项目] 本文为河南省商务厅课题“河南自贸试验区开展新一轮改革开放和制度创新前瞻性研究”（编号为2019-ZM-T17-02）的阶段性成果。 [作者简介] 张龙，对外经济贸易大学法学院博士研究生，研究方向为经济法、金融法。
[中图分类号] D922.28
[文献标识码] A
[文章编号] 1008-7672（2021）03-0134-15
金融科技①的动态性与多变性，使监管者面临需要不断平衡确定性和弹性关系的挑战。传统监管中确定性的成文法规则及其固有的法律理念，在调整当下运用金融科技进行金融交易的主体的法律关系时，往往捉襟见肘。②然而，当危机出现后，“运动式监管”又会导致采取“打补丁式”的规则和指引，并依赖不断扩大法律解释来应对新型金融所带来的问题。面对这样的局面，如何恰当地协调金融规则与金融创新之间不同步的状况？根据过往积累的经验，我们可以从中国在渐进式改革道路上总结出的方法论——“政策试点”①——中获得启发。它是中央政府通过顶层设计，授权“先行先试”，通过行政试验和暂行条例的形式进行实践，探索经验与教训，并最终建立整体性、创新性的全国政策。②监管沙盒的运行理念与其理念恰好一致，强调“试验—推广”。③中国目前推行的自由贸易试验区，正是“先行先试”理念的代表，不仅在政府职能改革方面取得了显著成就，也对现行法律框架有一定程度的突破④，能够成为监管沙盒的生长土壤。依托自由贸易试验区，为监管沙盒的实施提供制度供给，是当下金融科技监管的重点。
一、 现实的冲击：金融科技蓬勃发展，监管创新势在必行
（一） 金融科技的迅猛发展受到市场和政府的重视
随着人工智能、云计算、区块链等新兴技术不断对金融业态改造，新产品、新业务使得跨行业、跨地区的联系更加紧密，金融机构从业务到场景、从前台到后台、从内部流程到外部环境都发生了改变。金融科技企业对传统金融行业的颠覆式创新⑤，势头迅猛且持续高速发展，在短短的几年内，从不受重视的“小而分散”的边缘市场，发展到能够与传统大金融机构相比肩的规模。毕马威发布的《全球金融科技100强（2019）》⑥报告指出，中国金融科技公司继续引领世界，其中蚂蚁金服、京东数字科技、度小滿金融分别占据第1、2、6位。艾瑞咨询发布的《2019年中国金融科技价值研究报告》⑦指出，中国国内金融科技行业技术资金投入在2018年达到了2297亿元，预计从2019年到2022年将会以年均15.1%的速度增长。
金融科技的发展不仅受到市场的追捧，而且也被政府重视，政府积极出台扶持政策。2017年5月，中国人民银行成立了金融科技委员会，旨在加强对金融科技工作的研究、规划与统筹协调。2018年10月，中关村科技园区管理委员会、北京市金融工作局、北京市科学技术委员会联合发布《北京市促进金融科技发展规划（2018—2022年）》，推动在北京防爆恒温恒湿
金融科技与专业服务创新示范区探索“监管沙盒”试点和“金融风险管理试验区”。2019年1月，国务院发布的《国务院关于全面推进北京市服务业扩大开放综合试点工作方案的批复》（国函〔2019〕16号）对各个城区的金融科技发展做出了明确的定位。2019年6月的第十一届陆家嘴论坛上，中国人民银行行长易纲在讲话中指出：“未来，全球金融增长点在于金融科技，国际金融中心竞争的焦点也在金融科技。”①2019年8月，中国人民银行发布《中国金融科技发展规划（2019—2021年）》（银发〔2019〕209 号），更是为金融科技发展做出了顶层设计。2019年10月，中国人民银行上海总部向辖区内金融机构印发《关于促进金融科技发展支持上海建设金融科技中心的指导意见》（银总部发〔2019〕67号），推动金融科技应用创新试点项目的发展、横向交流、成果共享，积极探索金融科技监管创新，推动上海成为具有全球竞争力的金融科技中心。
（二） 金融风险泛化，危机呈现新形式
金融科技的新兴技术已经渗透到金融行业，不仅优化前台服务方式，也聚焦于中后台业务运行，深刻地改变了金融行业的供给主体、业务模式和消费体。②然而，事物总是具有两面性，在享受技术带来便利的同时，也应该看到效率与创新导致了金融风险在量和
质的变化。从风险传递方面来看，金融科技在构建新业态、提升服务质量、促进创新方面发挥重要作用的同时，也加快了风险的传递。风险不仅在金融系统内部的不同金融行业之间传递，也在金融系统外部非金融行业与金融系统内部之间传递，从而导致金融风险的泛化。③从危机表现形式来看，危机并没有因技术的进步而消失，反倒由于更快的传导性引发了更强、更广的破坏性。同时，金融科技大多应用在不被传统金融机构所重视的边缘市场，又提高了风险的隐蔽性。例如，在P2P模式的风险并未暴露时，人们普遍认为该模式解决了长尾市场的金融贷款需求，并一度将其评为有益的金融创新。但短短几年时间，从野蛮生长到风险蔓延，频发的事件对金融系统产生了巨大冲击。
（三） 传统监管的革新方向——监管科技
齿槽转矩 因为金融领域采用了新兴技术，所以金融行业的渠道和形态都发生了改变，调整创新与监管规则之间的平衡，需要监管部门对监管理念和方式进行革新。从监管的角度来看，金融科技的应用不仅使监管对象呈现跨行业、跨地区的多元化特点，也使监管机构的主体责任界定难，还导致金融违法行为认定难。不但监管机构在新兴科技投入和运用上受到政治体制的约束，而且金融机构天然逐利的内生动力，导致监管机构很难在科技运用上与金
液氮散热器融科技企业保持同步。①但是挑战也孕育着机遇，金融科技的动态与多变不仅是风险的来源，而且也会成为监管变革的机遇。②为使监管能够具有持续性、实时性，监管者打造的以技术为支撑的监管基础设施——“监管科技”——应运而生。③其体现的是监管与科技的融合理念，是金融监管部门对金融科技崛起的回应，标志着新的金融监管范式转变运动的开启。④进一步来说，面对新要求、新挑战，监管科技工具的典型——监管沙盒——正是融合理念监管范式的合作主义实践，通过搭建监管者与被监管者之间的沟通路径，以容许试错的“安全空间”为支撑，力求在风险防控与金融创新之间寻求动态平衡。⑤这种新型监管科技手段，很有可能成为支持监管科技未来发展的最佳方式之一⑥，为新产品、新业务的跨业跨区监管提供新思路。
模板的制作
二、 革新的尝试：监管沙盒的内在机理与内生性问题
子母锁
（一） 监管沙盒的内在机理
从运作机制来看，运作过程注重监管者与被监管者的实时动态沟通，在互动中节约了双方的成本。监管沙盒的运行有准入、测试、评估等环节。具体而言，监管机构对申请的项目进行审核，为审核通过的项目制定有针对性的测试方案并进行测试。在测试的过程中，
会同被监管者、行业协会、技术专家等多方主体对测试项目进行合规性指导。如果测试项目经评估达到预期结果，则投入市场之中。在整个运作过程中，监管机构成本与被监管机构成本也都有所降低。监管机构是在一个真实可控环境中对项目进行监管，与传统的需要集中多方力量的专项整治式监管相比，这极大地降低了监管成本。同时，监管沙盒还能够帮助机构深入理解监管框架，缩短了适应监管规则的探索时间，降低了成本。当项目存在巨大风险时，可以立即中止项目，被监管机构直接止损。
制动室
从监管关系来看，合作主义监管范式的监管沙盒承认政府单向管控的局限性，强调政府和企业之间的互动关系，强调以良性的制度化的框架为纽带，形成多元主体协同治理机制。⑦传统的“命令——控制”监管模式，使监管者与被监管者处于一种对立的关系当中。监管沙盒在促进监管者与被监管者之间的合作方面具有现实意义。一是有效地改善监管规则。现行的监管规则，在对待金融科技创新时，容易产生两种结果：由于不符合现行监管规则下的审批或备案程序，业务完全被叫停;由于在分业监管体制下，监管机构不能有效划分新业务的监管职责归属，无具体监管规则可以适用而产生监管套利。①监管沙盒能够帮助监管者深入了解测试项目，判断哪些规定阻碍了金融创新或将造成监管套利，从而进行调整。②二是较好地平衡利益诉求。监管机构维护金融业稳健运行的立场，与金融机构追
求最大利润的目的，一直较难调和。监管沙盒能夠成为两者沟通协商与调和各自诉求的平台，使前者较充分地考虑后者追求利润的诉求，并激励和协助后者在合法的界限内追求利润。
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