在日本，起诉实行的是国家追诉主义，公诉只能由检察官代表国家来进行。检察官以起诉独占主义和起诉便宜主义为基础，拥有极大限度的起诉裁量权。为保证检察官正确行使追诉裁量权，日本认为必须建立监督行使追诉权的系统。检察审查会制度作为日本现行刑诉法所确认的对检察官不当不起诉的救济制度之一，已经成为公民直接参与刑事司法活动的重要途径，同时由于它所发挥的独特作用，已然在日本刑事司法活动中占据了稳定的地位。检察审查会的目的是反映公民对公诉权实施的意见、衡量公诉权实施是否公正，其内容是对检察官的不起诉处分是否适当进行审查，对检察业务的改进提出建议、劝告。由于该制度所体现的司法民主的理念以及在防止检察官滥用不起诉权上所发挥的重要作用，检察审查会在日本被普遍地认为只能加强不能削弱。 在我国，检察机关的追诉行为是否合法长期以来不受检察机关之外的任何机关制约，仅由检察机关内部自行监督(依照现有《刑事诉讼法》的规定，检察机关办理自侦案件的立案、侦查、逮捕、撤案、起诉、不起诉都由检察机关一家决定，仅在起诉后才受到法院的审查和制约)。而检察机关基于上下级之间领导和被领导的关系，其监督当然免不了存在漏洞。纯粹的自我约束、自我监督难以完全令人信服。事实上，只有内部监督与外部监督、诉讼内监督与诉讼外监督相结合，监督才会有实效，也才能取信于民。关于检察审查会的设置，《检审法》第1条规定：“…地方法院及地方法院支部所在地设置检察审查会。但是，检察审查 会不得少于200个，而且，各地方法院管辖区内至少应设置1个。”(二)机构的权限及决议形成的程序 《检审法》第2条第1款规定，检察审查会的权限在于对检察官的不起诉处分是否适当进行审查，对检察业务的改进提出建议、劝告。日本的检察审查会脱胎于美国的大陪审制，却又与后者有本质的区别。美国的大陪审制主要是对重罪案件的起诉进行事前审查，防止检察官滥用公诉权，检察审查会则是对检察官的不起诉处分进行事后审查，避免检察官应起诉而不起诉，即防止检察官滥用不起诉权。如上所述，日本检察官拥有很大的起诉裁量权。日本《刑事诉讼法》第248条明确规定，“根据犯人的性格、年龄及境遇、犯罪的轻重及情节和犯罪后的情况，没有必要追诉时，可以不提起公诉”，此所谓日本极具特的起诉犹豫制度。检察官作出不起诉的处分，多为起诉犹豫和嫌疑不充分，此中检察官的自由裁量权限颇大。 二、日本检察审查会制度的启示 (一)确立人民监督员的独立性和参加成员的广泛性 1 选举方式保证的独立。《检审法》第3条规定：“检察审查会独立行使其职权。”该独立性首先体现在：日本检察审查员的产生是从选举人名簿中以抽签的方式决定，并不受制于包括检察机关在内的任何机关。而我国人民监督员的产生则是在单位推荐的基础上最终由检察机关决定的。由被监督机关来选择监督者的组成，监督者的独立性不能不令人怀疑，监督的效力自然也会大打折扣。因此为保证人民监督员独立行使其职权，就必须首先从监督员产生 这个源头人手。采用抽签的方式当然是比较公正的一种方式，它既可以防止组织选任工作的机关或组织滥用权力，又能体现公众的普遍参与。但是，即便做不到从符合条件的公民中以抽签的方式选举人民监督员，起码也应避免被监督的检察机关的介入，比如从同级人大代表中以抽签的方式产生人民监督员就比较符合中国的国情。我国检察机关实行双重领导体制，其必须接受上级人民检察院和同级人大的监督。因此由产生检察机关的同级人大中的人大代表担任人民监督员，不仅能很好解决个案监督权的法律依据，而且，人大代表由广大民众选举产生，具有广泛的代表性，由人大代表担任人民监督员可以实现人民监督员代表社会监督的愿望，这就避免了由检察机关内定所造成的人民监督员成为检察机关主导的社会监督机制、缺乏独立性和中立性的这种制度性缺陷。 2 任期保证的独立。我国人民监督员的任期达3年之久，最长甚至可以达到6年；而日本检察审查员的任期却只有半年。3-6年的时间对日本的检察审查员而言或许并不会使其独立性受影响(当然会影响国民参与的广泛性)，但如此长的时间却不可能不影响人民监督员的独立性。因为人民监督员在与检察机关长期打交道的过程中，免不了为人情、面子所困从而可能作出不公正的决定。所以缩短人民监督员的任职期限是非常有必要的。如果说半年也许太短的话，不超过一年就很妥当，而且这也与人大的活动同步。 3 经费保证的独立。要保障人民监督员的独立性，绝不可忽视一个看似很小，
实质非常重要的问题，即监督的物质保障。《检审法》第46条规定“检察审查会的经费，应作为法院经费的一部分计入国家预算。”显然，日本检察审查会的经费与检察机关的经费是截然分开的，丝毫不用担心受制于检察机关。我国人民监督员的经费从何而来?来自所监督的检察机关的业务经费。《规定》第三十四条指出：“人民监督员因参加监督活动应当享受的补助，人民检察院为实施人民监督员制度所必需的开支，列入人民检察院业务经费，向同级财政申报，纳入财政预算。”根据该规定，人民监督员开展监督工作所需经费与检察机关自侦案件工作部门的经费为同一来源，即直接来源于各级检察机关的业务经费。在经费不独立，即所谓经济不独立的情形下，人民监督员还有何独立性可言? 4 管理保证的独立。人民监督员依照《规定》由人民检察院进行管理。由自己管理的机构来监督自己，无怪乎不少人认为人民监督员的监督不过是人民检察院的内部监督而已。人民监督员作为一个独立的机构，应有独立于检察机关之外的管理体系和管理层次。因此，人民监督员不应由检察机关管理而应由人大管理。 5 独立性基础上的广泛性。就参加成员的广泛性来看，全日本有超过200个的检察审查会，每个审查会有11名成员，而且每三个月就会更换一半的成员，因此审查会的成员具有广泛的众代表性，他们中有工人、农民、渔民、店员、学生、家庭主妇、医生、作家、公司职员、公务员、教师等。据统计，从1948年检察审查会产生到1998年的50年间，
日本共有43万多人作为检察审查员、预备人员参与了检察审查会的活动。审查会成员所具有的广泛性，使日本国民参与司法得到了一定的保障，从一个方面而言也提高了国民乃至整个社会的法律意识。但是从我国的《规定》中，却不到人民监督员的具体名额，只是规定由各级检察机关自行决定，而且监督员的任期颇长。人民监督员既无具体名额的规定，又存在任期过长的问题，显然公民参与的范围极其狭窄，其监督活动的影响力也大受限制。因此为使更多的公民参与对司法活动的监督，从而体现司法民主并从整体上提高公民的法律意识，必须统一、明确规定人民监督员的具体名额并且如上所述缩短其任职期限。 (二)赋予监督决议以法律效力 毋庸置疑，依照原有的日本《检审法》规定，由于检察审查会所作出的决议对检察官而言仅具参考价值、并无法律拘束力，所以对检察官的追诉裁量只能发挥间接控制的作用，其权限、组织均显现出一定的软弱性。正因为检审会的决议没有法律拘束力，导致对应当起诉、不应当不起诉的决议的起诉率并不高(约20％)。以2000年为例，检察审查会共完成总数1949人的审查。其中，对1468人(75.3％)作出应当不起诉的决议，对3人(0.2％)作出应当起诉的决议，对105人(5.4％)作出不应当不起诉的决议，应当起诉和不应当不起诉的比例合计为5.6％，其他的驳回申请、移送、审查中止占19％。对108起应当起诉、不应当不起诉的决议，检察官对34人提起诉讼。对这34人不起诉，最初的裁定理由是起诉犹豫(20
人)和嫌疑不充分(14人)。如前所述，起诉决定的比例过低与检审会巨大的投入形成强烈反差，使检审会这种国民参与司法的形式更多地具有象征意义而无实际价值。 对日本检察审查会曾经存在的因决议无法律效力而导致高投入低纠错问题，我国在实施人民监督员制度时应引起足够的重视。如果案件的处理最终仍由检察长或检察委员会决定，人民监督员的表决意见仅起到建议性监督意见的作用，那么人民监督员所作的决议自然缺乏纠错制约力的刚性。人民监督员所作的决定既然是民意的体现，当然就应赋予其决议以法律效力。解决这一问题，最重要的是在日后的有关人民监督员立法中予以明确规定。在该立法未出台前，人民监督员的表决意见虽不能具有直接的法律效力，但是，也可以通过检察机关的内部程序将其表决意见转化为具有法律效力的决定。这一点，可以借鉴日本检察审查会法的规定。《检审法》第27条、第39条规定：检察审查会讨论的事项要有过半数的人决定。但是，作出应当起诉的决议，必须要有8人以上的多数同意。8人以上的多数实际上就是三分之二以上。因此，若赋予人民监督员表决意见以间接的法律效力，可以规定：对于人民监督员作出的不批捕、不同意撤案、应起诉的决议，必须有三分之二以上的多数通过。对其第一次表决意见，如果检察长确认，可直接指令相关部门执行该决议；如果检察机关坚持原决定，人民监督员作出第二次表决意见，上级检察机关应批准。 当然日本检察审查会给予人民监督员制度的启示
不仅包括这两个方面，还涉及：扩大人民监督员监督案件的范围——我国人民监督员审查的不起诉案件不应仅仅是检察机关查办职务犯罪案件侦查所作出的不起诉，还应将数量更多的公安机关侦查终结移送检察机关而检察机关作出不起诉决定的案件纳入其监督范围；改革人民监督员监督的方式——检察权的内在规律要求人民监督员的审查应为事后监督，即对于个案，原则上限于事后监督，监督意见旨在纠正检察长或检察委员会的生效决定，等等。但笔者以为最有借鉴意义的主要是前述两个方面。 司法民主与司法公正是当今世界发展潮流，人民监督员制度因其与司法民主的理念相吻合、与司法公正的价值追求相一致而顺应着世界潮流。在日本获得成功的检察审查会制度也从一个侧面印证着人民监督员制度所具有的优势。他山之石，可以攻玉，借鉴检察审查会制度的成功之处，对提高、完善我国新兴的人民监督员制度大有裨益。
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