陆文超与九龙县自然资源局、九龙县住房和城乡建设局、九龙县水利局等行政协议一案二审行政判决书 【案由】行政 行政行为种类 其他行政行为
【审理法院】四川省甘孜藏族自治州中级人民法院
【审理法院】四川省甘孜藏族自治州中级人民法院
【审结日期】2021.04.28
【案件字号】(2021)川33行终1号
【审理程序】二审
【审理法官】谭伟林杉杉格桑曲珍
【审理法官】谭伟林杉杉格桑曲珍
【文书类型】判决书
【当事人】陆文超;九龙县自然资源局;九龙县住房和城乡建设局;九龙县水利局;九龙县交通运输局;中铁一局集团有限公司
【当事人】陆文超九龙县自然资源局九龙县住房和城乡建设局九龙县水利局九龙县交通运输局中铁一局集团有限公司
【当事人-个人】陆文超
【当事人-公司】九龙县自然资源局九龙县住房和城乡建设局九龙县水利局九龙县交通运输局中铁一局集团有限公司
【代理律师/律所】刘刚四川素文律师事务所;李辕东、宋超四川法之识律师事务所
【代理律师/律所】刘刚四川素文律师事务所李辕东、宋超四川法之识律师事务所
【代理律师】刘刚李辕东、宋超
【代理律所】四川素文律师事务所四川法之识律师事务所
【法院级别】中级人民法院
【原告】陆文超
【被告】九龙县自然资源局;九龙县住房和城乡建设局;九龙县水利局;九龙县交通运输局
【权责关键词】行政处罚行政合同合法违法第三人证人证言质证合法性证据不足缺席判决维持原判改判撤销原判发回重审行政不作为行政合同
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【本院查明】本院审理过程中，上诉人、被上诉人、第三人均未向本院提交新的证据。 原审判决载明了当事人对证据的质证意见及原审法院对证据的采信理由，本院予以确认。本院审理查明的事实与原审法院判决认定的事实一致。
【本院认为】本院认为： 一、案涉《地上附着物补偿补助协议》是否依法成立？ 行政协议的成立必须具备四个条件：1.一方当事人必须是行政机关。2.必须是实现行政管理或公共服务目标。3.协议内容必须具有行政法上的权利义务内容。4.协议双方当事人必须协商一致。 本案中，案涉《地上附着物补偿补助协议》甲方盖章及法定代表人签字处为空白，乙方盖章及签字处有陆文超签名并捺印，现场人员处有罗闯、娲各莫签名，该协议未经征收部门盖章确认，无法认定为双方真实意思表示以及经协商一致达成的协议，故不具备行政协议成立的法定要件。上诉人诉请确认协议效力及按照协议履行支付补偿款及利息的诉讼请求缺乏事实及法律依据。 二、上诉人要求追加九龙县人民政府为被告是否符合法律规定？ 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的机关为被告。”《关于适用 的解释》第二十五条第一款“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告”的规定，本案中，九龙县自然资源局专门负责“S215线”九江路改扩建工程项目涉迁户的审核和协议签订，按照“谁实施、谁负责”原则，九龙县人民政府不属于本案适格被告，且原审法院在庭审中已就该项诉请向当事人作出释明，上诉人仍坚持将九龙县人民政府作为被告明显缺乏法律依据，上诉人该项诉请理当不予支持。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下 【裁判结果】驳回上诉，维持原判。 本案一、二审案件受理费各50元，由上诉人陆文超负
担。 本判决为终审判决。
【更新时间】2021-11-01 08:51:48
陆文超与九龙县自然资源局、九龙县住房和城乡建设局、九龙县水利局等行政协议一案二审行政判决书
四川省甘孜藏族自治州中级人民法院
行政判决书
(2021)川33行终1号
当事人 上诉人(原审原告)陆文超。
委托代理人陆仁富(上诉人陆文超父亲)。
委托代理人刘刚，四川素文律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)九龙县自然资源局，住所地九龙县呷尔镇入城大道24号1栋1单元9
楼1号。
法定代表人王美汛，该局局长。
委托诉讼代理人胡德强，该局副局长。
被上诉人(原审被告)九龙县住房和城乡建设局，住所地九龙县呷尔镇西巷子44号1栋1单元2楼1号。
法定代表人吴明杰，该局局长。
被上诉人(原审被告)九龙县水利局，住所地九龙县呷尔镇绵九街52号。
法定代表人胡玛琼，该局局长。
被上诉人(原审被告)九龙县交通运输局，住所地九龙县呷尔镇绵九街71号。
法定代表人邓高梧，该局局长。
委托诉讼代理人杨清平，该局副局长。
被上诉人九龙县自然资源局、九龙县住房和城乡建设局、九龙县水利局、九龙县交通运输局共同委托代理人李辕东、宋超，四川法之识律师事务所律师。
第三人(原审第三人)中铁一局集团有限公司，住所地陕西省西安市碑林区雁塔北路1号。
法定代表人马海民，该公司董事长。
委托代理人陈葛伟，该公司工作人员。
审理经过 上诉人陆文超因与被上诉人九龙县自然资源局(原九龙县国土资源局)、九龙县住房和城乡建设局(原九龙县住房和城乡规划局)、九龙县水利局(原九龙县水务局)、九龙县交通运输局，第三人中铁一局集团有限公司行政协议一案，不服四川省九龙县人民法院(2020)川3324行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案，本案现已审理终结。
一审法院查明 原审法院审理查明：2014年至2015年，中铁一局集团有限公司承建的“S215线”九江路改扩建工程项目启动，九龙县国土资源局在此次征迁中负责审核和与涉迁户签订《地上附着物补偿补助协议》。陆文超的涉迁房屋在此次征拆区域内，经协调组工作
人员实物调查统计初步核定为160015元。2015年3月25日，陆文超与协调组工作人员罗闯、娲各莫在拟定的《地上附着物补偿补助协议》上签字。《地上附着物补偿补助协议》首部甲方为九龙县国土资源局，乙方为呷尔镇呷尔村立壁组陆文超。协议尾部甲方盖章及法定代表人(或委托代表人)签字栏为空白；乙方盖章及签字栏有陆文超签名并捺印。监督机关及县协调办栏为空白，现场人员栏有罗闯、娲各莫签名，日期为2015年3月25日。九龙县国土资源局在审核该协议时，以陆文超案涉房屋属2006年《封库令》下发后修建，已于2011年11月经相关单位清理认定为违法建筑，九龙县国土资源局于2012年2月向其下发《土地违法案件行政处罚决定书》(九国土监字[2012]第02号)为由，不予在协议上签字盖章。陆文超多次上访。2019年4月19日“S215线”协调工作组向州信访事件联合工作组就陆文超上访事宜作出说明。原审法院还查明，在“S215”线改扩建工程项目征地拆迁工作中只有九龙县国土资源局具有审核和与涉迁户签订《地上附着物补偿补助协议》的职责，且在征迁中所有获得补偿款涉迁户的《地上附着物补偿补助协议》均有九龙县国土资源局盖章并有九龙县国土资源局负责人的签名。原审法院另查明九龙县国土资源局在机构改革后变更为九龙县自然资源局，九龙县住房和城乡规划局在机构改革后变更为九龙县住房和城乡建设局，九龙县水务局在机构改革后变更为九龙县水利局。陆仁富、陆润富系同一人，以户籍证明记载的陆仁富为准，系陆文超之父。罗佰秀和骆伯秀系同一人，以户籍证明记载的骆伯秀为准，系陆文超之母。
一审法院认为 原审法院认为：1.关于主体适格问题。根据《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条的规定，陆文超为本案适格原告。案涉《地上附着物补偿补助协议》的甲方为九龙县国土资源局，仅此一个行政机关，在“S215线”房屋征收与补偿工作过程中，只有九龙县国土资源局有审核和与涉迁户签订《地上附着物补偿补助协议》的职权，并未指定或授权其他被告行使任何职权，《关于适用的解释》第二十五条第一款明确规定“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告”，根据房屋征收补偿工作中不同阶段的主体责任，陆文超的诉讼请求属于被征收人对征收补偿协议不服，应当以与其签订协议的房屋征收部门为被告，九龙县自然资源局才是本案的适格被告。九龙县交通运输局、九龙县住房和城乡建设局、九龙县水利局不是本案适格被告。2.关于《地上附着物补偿补助协议》是否成立？是否生效？是否应当按照协议约定履行支付地上附着物补偿补助费用及利息的问题。经查，陆文超和九龙县自然资源局均提交了同一份《地上附着物补偿补助协议》，该协议甲方为九龙县国土资源局，乙方为呷尔镇查尔村立壁组陆文超，该协议甲方盖章及法定代表人签字栏为空白，乙方栏有陆文超的签名捺印，现场工作人员栏有罗闯、娲各莫的签名。协调组工作人员在此次征拆协调过程中只负责对可能涉迁的地上附着物的实物调
查核实登记，房屋权属及合法性的审核权以及《地上附着物补偿补助协议》的审签权在九龙县国土资源局。而九龙县国土资源局以在审核中发现陆文超涉征迁房屋系2006年《封库令》发布以后修建的房屋，已于2011年11月经调查清理确定为未批先建用地，并已向陆仁富(陆文超父亲)下发《土地违法案件行政处罚决定书》(九国土监字[2012]第02号)为由，不予在《地上附着物补偿补助协议》上签字盖章，并于2015年4月3日书面告知陆文超不予赔偿的原因。按照《中华人民共和国合同法》第三十二条规定，协议的成立要件是须经双方当事人均签字、盖章或按指印。案涉《地上附着物补偿补助协议》签订主体甲乙双方实际上未达成一致的意思表示，该协议依法未成立，故陆文超请求确认协议效力无从谈起，要求按照协议履行支付地上附着物补偿补助费用及迟延履行产生的利息的诉讼请求也于法无据。3.关于起诉是否超过法定起诉期限的问题。陆文超2015年4月3日经九龙县国土资源局告知其涉迁房屋为违法建筑不予补偿后，一直通过上访、信访等途径相关部门要求解决此事，主张自己的权利，相关部门最后一次对陆文超的答复时间是2019年4月19日，2020年6月3日起诉，诉请确认协议有效并按照约定履行行政协议，本案应参照民事诉讼时效的相关规定。按照《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定”。在本案中，自协议签订时间2015年3月25日至陆文超起诉已
达5年之久，但多年来陆文超一直向相关部门主张权利，相关部门最后答复时间是2019年4月19日，应当认定为诉讼时效中断情形，因此诉讼时效中断后应从2019年4月19日起算。故本案起诉未超过法定的起诉期限。综上，判决驳回陆文超诉讼请求。
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