党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央反对形式主义官僚主义的实践，以及《习近平关于力戒形式主义官僚主义重要论述选编》出版，为我们“从政治的高度来审示，从思想和利益根源上来破解”形式主义官僚主义，在实际工作中切实反对形式主义官僚主义提供了遵循、指明了方向。只有深刻领会习近平有关重要论述，深刻认识形式主义官僚主义是对以人民为中心的发展思想和执政理念的侵蚀，深入研究反对形式主义官僚主义的历史规律，在理念上认清它的本质，在内涵上厘清它的层次，在实践中建立正确的措施与机制，才能确保反对形式主义官僚主义取得实效。其中，关键是要处理好当前与长远、自上而下与自下而上、教育与惩处、外在压力与内生动力四重内在关系。 一、科学把握当前与长远的关系
任何一种反复发生的社会现象，都有其深刻复杂的社会历史原因。形式主义官僚主义冰冻三尺非一日之寒，积弊很深，因此反对形式主义官僚主义，是一项长期艰巨、系统复杂的工程，不能寄希望于“毕其功于一役”，必须立足目前抓长远、以治本的谋略抓治标。
中国共产党具有反对形式主义官僚主义的理论自觉和行动自觉。作为一个先进的马克思主义政党，我们党反对形式主义官僚主义是一以贯之的。革命战争时期，就指出：“为什么党的策略路线总是不能深入众，就是这种形式主义在那里作怪。”[1]并尖锐地提出，“要把官僚主义方式这个极坏的家伙抛到粪缸里去”[2]，强调要加强调查研究，根据实际情况提出和执行正确的革命策略。特别是在延安整风运动
中，对如何反对形式主义官僚主义，我们党形成了比较系统的理论。新中国成立后，针对党内一些干部出现的以功臣自居等现象，敏锐地意识到反对形式主义官僚主义的必要性和紧迫性，从1950 科学把握反对形式主义
官僚主义的四重内在关系*
■陶芝兰刘志明
【提要】为了确保反对形式主义官僚主义进一步取得实效，要以习近平的相关重要论述为根本遵循，深刻认识形式主义官僚主义是对以人民为中心发展思想和执政理念的侵蚀，深入研究其内
在本质规律，科学把握和处理好当前与长远、自上而下与自下而上、教育与惩处、外在压力与内生
动力四重内在关系。
【关键词】形式主义官僚主义整治作风四重内在关系
【中图分类号】D264【文献标识码】A【文章编号】1008-1747（2020）11-0095-06
【DOI】10.19632/jki.11-3953/a.2020.11.016
*本文为广州市哲学社会科学发展“十三五”规划一般课题《治理现代化场域中第一书记制度运行与行动范式研究》（项目编号：2020GZYB73）的阶段性研究成果。
年到1955年就开展了5次反对官僚主义的斗争，“把反贪污、反浪费、反官僚主义的斗争看作如同镇压反革命的斗争一样的重要”[3]。改革开放后，针对社会主义市场经济条件下形式主义官僚主义的泛滥趋势，党的历任领导人都格外警惕。指出：“官僚主义是我们党和国家政治生活中普遍存在的一个大问题。”[4]认为，形式主义、官僚主义是影响党的众路线贯彻落实最突出的问题，“已成为影响我们事业发展的一大祸害”[5]。总结出党内存在的十种形式主义官僚主义问题，要求坚决刹住这股歪风。[6]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央果断作出全面从严治党战略部署，一方面出台中央八项规定，中央政治局带头做起，要求全党参照执行，严厉整治包括形式主义官僚主义在内的“四风”问题，发出《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，将2019年作为“基层减负年”，激励党员、干部崇尚实干、担当作为；另一方面深入推进众路线教育实践活动和“不忘初心、牢记使命”主题教育等党内集中教育，不断筑牢党员干部为人民服务的政治自觉。 把握形式主义官僚主义内在生成逻辑，着眼长远抓根本。不管是革命战争年代还是和平建设时期，尽管中国共产党始终坚定有力地予以反对，采取了很多针对性政策措施，但形式主义官僚主义依然顽固地存在，足以证明这场斗争的艰巨性、长期性。对此，中国共产党有清醒的认识，、分别深刻指出，形式主义官僚主义“在一个很长的时期内还将是一个大问题”[7]，“是一个长时期的斗争”[8]。
习近平不仅要求全党充分认识形式主义、官僚主义的长期性、复杂性、多样性、变异性，纠正“四风”不止步，而且深刻分析形式主义、官僚主义的根源，强调思想上培元固本、扎紧制度笼子、正风肃纪强化震慑、激励引导作示范，形成一整套抓根本抓长远的思想和举措。只有深刻领会、认真贯彻这些思想，总结经验，立足长远，把握症结实质，探求规律认识，才能在反对形式主义官僚主义中真正做到切中要害、挖其根源、断其根本。
让实事求是思想路线在治国理政中得到具体体现，立足当前抓震慑。形式主义官僚主义的顽固性，一个重要表现就是变异性。在社会发展的不同阶段，在同一发展阶段的不同社会生活领域，会呈现出不同的突出表现。例如：革命战争年代的教条主义、本本主义、党八股；和平时期主要是报表多、材料多等“五多”问题，近些年又冒出过度留痕、工作泛滥等新问题。针对这些问题，要坚持实事求是的思想路线，以问题为导向，从问题中方法、抓重点，什么样的形式主义官僚主义严重，就突出反对什么样的形式主义官僚主义，哪种类型的形式主义官僚主义引起众不满意，就集中整治哪种类型的形式主义官僚主义，坚决扼杀在摇篮之中和初萌之时，不让其蔓延发展、坐大成势，避免尾大不掉、积重难返。
标本兼治抓长抓常。反对形式主义官僚主义，要注意时效度，不能因为问题长期存在就视而不见、听之任之；要科学评估其对社会治理的影响，不能因为其在特定时期突出而乱了方寸、不顾全盘；要增强工作定力，不能工作力度超过必要限度、方法粗暴跳出科学范畴。首先，要立足当前，解决问题。
用解决当前的具体的工作中的一个一个的问题来积累成效，积小胜为大胜，积量变以为质变打下基础。其次，要眼里有大局，放眼长远。看到形式主义官僚主义问题一定会随着社会进步而消亡的历史必然性，增强斗争的信心和必胜的信念，防止在具体的事务性的问题解决中失去方向和信心，导致熟视无睹、破罐子破摔，形成“破窗效应”。最后，要行稳致远，步履坚定。不能因为其迟早会消亡而坐等胜利的到来，无所作为；也不能因为其短时间内无法根本解决而心生悲观，放任自流；更不能主观期望快点根本解决而行动上违背历史规律搞盲目
冒进，采取过急过火的措施。
二、科学把握自上而下与自下而上的关系
基于社会生活的丰富多彩与政治生活的复杂多样，形式主义官僚主义的表现形式是变化多端的。不同地方不同层级不同领域问题表现各不一样、严重程度也不一样，既有根子在上面、表现在基层的形式主义官僚主义，也有因制度约束层层递减而导致的主要表现在基层的形式主义官僚主义。因此，要注重分级分类精准识别精准应对，是什么层级的问题就在什么层级解决。特别是在不同的层级形式主义官僚主义表现的种类不一样，在特定层级存在的问题，在另一些层级并不存在，比如在省一级的层面，不大可能普遍严重存在诸如对众态度简单粗暴、颐指气使；便民服务单位和政务服务窗口态度差、办事效率低等等问题。因此省的层面也就不需要平均着力，花过多功夫去清理上述问题。当然，
也需要警惕和防范这类问题。因此，要坚持自上而下与自下而上相结合的方法，注重分级分类精准解决问题，避免搞层层过关、上下一般粗，一个模子套到底。
根子在上面、表现在基层的问题应着重自上而下整治。有些问题是省市县乡几级都存在的问题。例如：在工作中空喊口号，表态多调门高、行动少落实差；单纯以会议贯彻会议、以文件落实文件，过度留痕；检查考核过多过滥。但从根本上讲，这里的口号、会议、文件、考核等问题，大多数是上面的问题，上面提了要求，下面不传达，那是政令不畅；上面明确了目标，下面不达到，位置不保；上面定了标准，不层层考核，就是工作不落实。所以对这类问题，要注重从上而下着手解决，上级减少了这类问题，下面自然就减少了。
集聚在基层重点在基层的问题应着重自下而上整治。有些问题则出自县乡村一级的基层，当
然就要从基层开始着力整治。有的工作刚刚开始做，领导就急着出政绩，那就只有要求工作人员“做材料”“创模式”“出典型”；有的为了避免问责，啥事不拍板，凡事都请示，层层往上报，谁都不表态，问题不解决。在管理层级中，越往上，越抽象，如果基层提供的情况是虚假的，那么根据各地提供的情况所做的归纳总结得出来的结论自然就是靠不住的。对于这类出自基层一线的问题，就需要自下而上整治。
上下一心同向用力解决问题。着重自上而下整治根子在上面、表现在基层的形式主义官僚主义，整治
的重点就要放在上面，上面就要主动牵头研究，要对产生这些问题的体制机制进行反思，解决它作为基层问题根源的土壤。当然这不意味着基层就可以坐等上面改革，基层应积极向上反映问题，引起上面对问题进行改革的重视。在上面解决问题之前，要主动担当作为，本着务实为民的原则，在本单位本系统本领域主动解决问题。着重自下而上整治集聚在基层重点在基层的形式主义官僚主义，整治的责任理所当然就以基层为主，基层必须主动作为，根据自我审视和众反应及时调整工作方式方法，以便民利民、为民谋利为目标，回应众关切，解决众反应的热点重点难点。当然这也不意味着上面就可以无所作为，坐等基层解决问题，乐见其成。上面起码应该做好三件工作：一要加强对下面问题的检查督导，帮助下面发现问题、解决问题；二要加强对问题的分析研判，及时通报，防微杜渐，防止下面小问题衍生为大毛病；三要加强监督执纪问责，以外力来推动下面认真对待、主动整改，用纪律约束来强化责任落实。
三、科学把握教育与惩处的关系
党的十八大以来，中央持之以恒反对四风，享乐主义和奢靡之风基本得以整肃，为什么形式主义、官僚主义问题依然比较严重，需要下大气力解决？上面已经说了主要是因为形式主义官僚
主义具有历史性、欺骗性、顽固性。反对形式主义官僚主义无法精准列出负面清单。这是因为形式主义官僚主义它首先是一个历史概念，不同时期，不同地区，同一时期的不同阶段，都有不同的表现形
式。中央纪委提炼出来的四类十二种表现，只是一种指引，并非精准的负面清单。即便是列为形式主义官僚主义的表现类型的行为，要精准定性也需要很高的政策水平。比如说以文件贯彻文件、以会议落实会议这类问题，到底什么情况下以文件贯彻文件、以会议落实会议是形式主义，什么情况下不是？显然，大多数情况下，上级有文件，有会议，下级必须要相应下发类似文件、召开类似会议予以贯彻，否则就是有令不行有禁不止了。一般来说，需要根据上级文件、会议精神，结合本地情况，下发文件、召开会议，可是很多情况下上级文件、会议有很强的政策刚性，下级没有多大发挥空间，那么照抄照搬上级文件、会议算不算形式主义？在上述情况下，客观上给了评判者很大的自主权，容易陷入另一个误区，即长官意志，上级领导的个人好恶、主观认识影响太大，自由裁量权太宽泛。这种状况对事业发展显然是有害的，也与我们的依法治国原则格格不入。因此，精准定性、科学反对形式主义官僚主义，需要领导干部提高政策水平和依法行政素养，既从思想上根治也通过惩罚形成震摄，还通过健全完善制度来防范和克服。
立足于教育从思想上根治问题。工作中存在形式主义官僚主义关键还是我们的干部政绩观、事业观、荣辱观出了问题。反对形式主义官僚主义首先应该立足于教育。要通过教育提高干部的宗旨意识、责任意识，增强工作中的责任心和使命感。2019年我们党开展了“不忘初心，牢记使命”主题教育，就突出了力戒形式主义官僚主义的重要内容。这不仅指明了形式主义官僚主义的思想根源，也指出了克服这些错误思想的路
径。尤其是，中央办公厅印发了《关于巩固深化“不忘初心，牢记使命”主题教育成果的意见》，旨在建立一种经常性、常态化的合格共产党员教育培养工作机制。所有这些体制机制的建立和创新，目的就是教育引导每一个共产党员真正树立共产主义远大理想，中国特社会主义的共同理想，树立全心全意为人民服务的宗旨意识。只有建立在干部积极主动的心态基础之上，才能有创造性地开展工作。这在客观上要求我们不仅要用理想信念教育坚定干部信仰，也要用党性锻炼锤炼干部的宗旨意识、服务意识，从而推动干部在实际工作中主动作为、勇于创新。
赏罚分明为教育效果提供保障。单纯依靠教育手段，教育成效也将大打折扣。将教育和惩处结合起来，用铁的纪律来约束和惩戒不当行为，才能效果倍增。第一，惩处的首要基础是准确界定好形式主义官僚主义表现的性质。对于典型的形式主义官僚主义行为，就必须区分责任，用“四种形态”来追责问责，该提醒的要及时提醒，该给予纪律处分的一定要给予纪律处分。第二，惩处不能一味从重，也不能一味从轻，必须遵循法治原则，以事实为依据，以法纪为准绳，给予适当处理。特别需要强调的是，也不能有老好人思想，把本来需要给予纪律处分的，轻描淡写地给个谈话提醒，搞“下不为例”，把需要给予惩戒的行为轻轻放过。这样的做法，既是对干部本人不负责，更是对党的事业不负责。第三，有惩处就一定要有奖励。奖优罚劣、赏罚分明，才能让党员干部明白什么不能干、应该干什么。只有惩处，没有奖励的政策从来不是好政策。要树立鲜明政治导向和用人导向，净化党内政治生态，让一心为民、求真务实的干部有市场、得重用，让脱离众、玩花架子的干部受批评、促纠正，甚至受到应有惩处。
以推动干部担当作为为标尺把握教育与惩处的关系。社会主义是干出来、拼出来的。无论是
教育还是惩处，惩处还是奖励，最终都要落到推动干部干事创业、担当作为上。中央八项规定出台以后，自上而下，抓早抓小，“动辄得咎”，越往后执纪越严。中央的本意是让大家养成自觉遵守党纪国法的习惯，改变之前“要么是好同志，要么是阶下囚”状况。但是，也要清醒地认识到一些地方一些单位在执行“动辄得咎”政策的过程中，存在跑偏的倾向，把党纪执行尽量往严里靠，好像越严越好。于是出现诸如晚上被巡视组打了三遍电话没有应答，办公室摆放绿植或者娱乐杂志，上班时间喝牛奶被处分这样的负面新闻。这些负面案例进一步强化了那些不敢担当不愿担当者的认识：洗碗越多打碗概率越大，受处罚几率越高，根据趋利避害心态，就会选择明哲保身、当撞钟和尚。
全面从严治党，越往后执纪越严，释放的信号是权力运行必须在规范化、法制化的环境下按照为人民服务的导向运行，不是要弄得干部无所适从，不知道怎么工作，更不是要窒息干部的创造性能动性，让干部只会按部就班，依葫芦画瓢，稍有突破现有体制机制就止步不前，不敢做主拍板。因此，教育要推动干部围绕唤醒初心、坚定信仰、牢记使命，树立正确的政绩观、事业观、荣辱观，促进干部自觉主动担当作为。惩处要坚持惩前毖后、治病救人原则，围绕让干部知错、认错、悔过，通过适当的纪律惩戒，强化干部的纪律意识、规矩意识，重塑干部政治思想道德基础。要推动形成一种共识，评价一个地方反对形式主义官僚主义成效的好坏，关键是看这个地方干部的精气神，看这个地方干部担当作为的表现，看这个地方经济社会发展状况，看这个地方人民众的获得感、幸福感、安全感。
四、科学把握外在压力与内生动力的关系
我们党搞革命、抓建设、促改革，向来善于抓住两个根本问题，发动众、壮大自身。形式主义官僚主义是人民的大敌，人民深恶痛绝，要尊重人民的主人翁地位，让人民来监督；形式主义官僚主义是党的大敌，党员干部的大敌，每一个真正的共产党员都要坚持真理、修正错误，以刀刃向内的自我革命精神彻底反对形式主义官僚主义。只有将外在压力和内生动力结合起来，反对形式主义官僚主义才能事半功倍。
反什么?怎么反?对这两个问题的明确，是确保工作实效的基本条件。在明确这两个问题的时候，必须坚持两个维度一同推进，并行不悖，那就是：第一，尊重众的首创精神，回应众关切，解决众自发提出的问题；第二，发挥共产党员勇于自我批评的优势，主动发现权力运行中存在的问题，主动加以修正，发挥主体自觉。习近平在2018年1月在十九届中央纪委二次全会上的讲话中要求“纠正形式主义、官僚主义，一把手要负总责。”要“着力解决众反映强烈的突出问题。”这段重要论述实际上兼顾到了上述两个方法论原则，那就是纠正形式主义官僚主义既要发挥众的首创精神，又要发挥共产党员的主体自觉。
以众呼声和存在问题为导向解决最迫切的形式主义官僚主义。习近平在十九届中央纪委二次全会上的讲话中要求，“着力解决众反映强烈的突出问题。”人民众是形式主义官僚主义的直接受害者，感
受最深的是人民众，所以，在反对形式主义官僚主义的过程中，要坚持众路线，坚持反什么从众中来。对于哪些行为是形式主义，哪些行为是官僚主义，必须问计于人民众。众办事哪些地方不方便了？办事程序哪些地方繁琐冗长？办事流程哪些地方不科学？哪些部门“门难进，脸难看，事难办”还是“门易进，脸好看，事难办”？应该倾听民意，要下大力气收集众诉求解决众关切。可以说，解决了众最关切的问题，就解决了形式主义官僚主义的一大部分。
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