一、研究背景
当前我国正面临着巨大的人口老龄化的压力，老龄化程度已经上升到将近20%，部分省市例如上海市老龄化程度已近30%。老年人口数量的加大为国家和社会带来了巨大的养老压力。我国经济发展稳定，但人口红利正在逐渐消失。为了更好地照顾老年人的晚年生活，我国于1997年颁布了城镇职工养老保险制度。养老保险从新中国诞生之初就开始以1951年的劳动保险条例为标志保障老人晚年退休金的发放。2022年2月22日，人社部发文称全国统筹下的养老保险制度已经在1月份开始实施，标志着我国养老保险的发展进入了一个新的高度。从1997年到2020年，我国陆陆续续实现了不同省份之间的省级统筹，大部分省都已于2019—2020年完成了省级统筹的统收统支。虽然其发展在不同省份参差不齐，但也为全国统筹的建立做了坚实的铺垫。一个新的政策总会面临一系列的困难，在全国范围内建立全国统筹的养老保险也是如此，需要有一个过渡期承载所面临的压力。有些学者已经提出要在全国统筹养老保险基金中分过渡模式和最终模式实施。社会保障基金管理一般指的就是养老保险基金管理，目前可以投入市场进行收支运营的只有在2015年将新型农村养老保险和城镇居民养老保险合并为城乡居民基本养老保险的养老保险。养老保险基金的管理牵涉着不同的体，影响广泛，意义重大。统筹层次的不断提高也是为了更好地应对外部养老金的支付压力。2020年年底出版的《学习辅导百问》中首次公布的预测结果显示，2029年我国养老保险将出现当期收不抵支，2036年累计结余将耗尽，此后每年都会出现缺口。基于人社部在2022年1月实施的全国养老保险基金统筹，
本文从已有的文献入手，通过省级统筹的优缺点进一步分析全国养老保险统筹制度运营过程中出现的问题并提出相应的对策，以期该项制度能够更加完善，惠及更多的人。
二、全国统筹养老保险基金的意义（一）养老保险的互济性
养老保险基金统筹规模的逐步扩大，体现出我们社会保障制度的互济性特征。统筹层次由县级到市级再到省级的逐步发展过程中，其范围在不断扩大。目前，实施全国统筹为全国各个省份的老年人的养老保险提供了统一制度、统一规定以及统一基金的调用。我国建立社会保障就是为了更好地承担社会上的风险，而养老保险基金事关老年人的晚年生活，范围继续扩大能更好地分散体之间的风险，为老年人养老金的发放提供更有力的支撑。
（二）养老保险的转移接续
养老保险的可携带性是指外来流动人员由于自身的原因或者企业社会发展的要求进行人口流动时，养老保险关系及受益值也随之转移，目前主要以跨省流动为主。各个省份在完成全国统筹之前，每个省份都可以按照自己的发展自行规定，由于各地的政策不统一，养老保险的制度也有很大差异。当跨地区流动人员进行就业时，难免会面对养老保险转移带来的的增益受损问题。但随着全国统筹的实施，各个省份的养老保险将会实现统一制度，制度和政策的统一将会打破养老保险的转移接续问题，此举也有利于跨地区就业人员的流动。
（三）社会公平性的体现
社会保障是社会发展和社会再分配的结果，养老
全国统筹下养老保险基金管理面临的困境和对策分析
赵耀龙
（上海工程技术大学，上海201600）
摘要：随着社会保障体系的不断完善，养老保险基金作为社会保障中养老保险的子系统，也在不断地完善自身的统筹层次。在应对人口老龄化的大背景下，统筹层次的提高成为必然，但国家在实施全国养老保险统筹的过程中遇到了一些困难与挑战。基于此，根据有关学者提出的建议，在原有省级统筹的基础上提出全国养老保险基金管理对策。
关键词：养老保险基金；全国统筹困境；管理对策中图分类号：F830
文献标志码：A
文章编号：1673-291X （2023）19-0083-03
作者简介：赵耀龙（2000-），男，河南安阳人，硕士研究生，从事社会保障研究。
经济研究导刊
ECONOMIC RESEARCH GUIDE
总第549期
2023年第19期
Serial No.549
No.19，202383--
保险作为社会保障的子政策，同样也遵循着这一理念。目前我国一再强调共同富裕，而社会保障是共同富裕的重要体现，体现着公平性的特征。基本养老保险作为影响人数众多的政策之一，公平统一、预期稳定是这项政策的基本原则。统筹层次的不断提高有利于在各个省份之间进行调剂补缺，以经济发展强力的省份带动经济落后的省份，并能对抚养比的差异性进行弥补，更加有利于社会公平的体现。
三、全国统筹养老保险基金面临的困境
基本养老保险全国统筹的概念是指，以科学发展观引导的背景下，在全国范围内构建统一的制度管理、统一的政策和完善的信息系统，并建立统一调度使用基金，其中使用基金就是本文讨论的养老保险基金。养老保险统筹概念是在1986年国务院颁布的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》中首次提出的，与当时的社会背景有很大的关系。受历史因素影响，20世纪80年代以来，退休人员与退休费用的增加，导致传统的劳动保险条例中所规定的国家和企业已不足以承担养老金费用，于是进行养老金的互济统筹，一步步从县级统筹逐步扩展到省级统筹再到如今的全国统筹。统筹层次的提高与我们的社会保障理念有密切关系，进行养老保险基金的全国统筹有以下必要原因。
（一）养老金的压力在不断加大
目前，我国基金结余还有很大空间，但随着社会发展的历程，我国养老金覆盖的规模也在不断扩大。社会发展的进步、经济的高速增长，同样在养老金的发展过程中体现了出来。从1997年实施的城镇职工基本养老保险颁布以来，到目前2022年为止我国养老金已连续18次上涨，参加养老保险的人数已达10亿人。养老金不仅规模大，且具有刚性的特征，在上一波计划生育的影响下，不少劳动者转化成了老年人，养老金的压力也随之而来。上文也曾指出，到2036年我国的基金结余将彻底用尽，形成基金缺损的局面。为了防止此现象，我国已在2023年1月正式开启了养老保险全国统筹工作，可以有效地将养老保险基金进行合理的分配和布置。养老金关乎民生，关乎社会上的每一个人，统筹层次的提高会形成社会保护网，使基金可以调剂余缺，在不同的地区合理分配养老金的压力。
（二）政策和地区的差异化
不同地区出台的养老保险政策不尽相同，其地方经济发展也有很大的差异性。经济发达的地区可以增加养老保险的支出比例并通过有效的人才引进技术将高等技术人才留在本地发展，例如出台相应的人才补贴政策等。过去我们所规定的养老保险比例，用人单位最高缴纳20%，但具体缴纳则是由地方自行决定的，在2018年黑龙江用人单位缴纳20%，而深圳只缴纳13%即可。此外，在经济发达的城市也会有补充性的养老保险。由于目前我国养老保险基金统筹层次最高还是在省级统筹上，且很大部分的省份之间的统筹层次也在2019—2020年刚刚完成统收统支。因此即使在同一个省内，养老保险的政策差异化也是非常大的。在养老保险文件发布后，地方省市政府对执行政策有不同的管理模式，在政策实施过程中并没有统一的制度规定来管理，就如同一道道壁垒形成了大大小小的封闭区，让各地各自发展，其经济发展程度的不同也造成了养老金分配不均和压力过大。归根结底是由于目前统筹层次处于省级统筹所导致的，统筹层次的提高将会完善各个地方政策，使其完善统一。各地之间的养老保险基金将会在全国范围内进行有序合理的再分配，省市之间和省与省之间的壁垒会随着统筹层次的提高而打破。
（三）抚养比例不均衡
所谓抚养比就是社会上所能进行生产的劳动者与社会上需要被照顾和被抚养人员的比例。其中被照顾
的人员不仅有未成年人，也包括需要额外照顾的老年人。目前我国老年人的占比不断加大，抚养比也在加深。但在不同的省市中，抚养比例也不尽相同。一方面，各个地区有经济差异，正如上文第二点所提到的经济发达的城市养老服务设施发达，会有额外的养老照顾。另一方面就是各个地区的人口流动量不同，尤其明显的就是城乡之间的流动，东部地区与中西部地区之间的流动。人口流动带来的问题就是空巢老人的增加，大量的年轻人出城务工，例如辽宁、吉林、黑龙江三省由于历史原因和经济结构问题，很多年轻人前往北京、上海、广东等地进行务工，这就导致了留下来的大部分人为老人和小孩，抚养比严重增加。而人口劳动力流入的城市，由于有新鲜的血液，其抚养比程度减缓。以上海为例，上海老龄化程度近30%，因此2021年上海市政府颁布文件通知，允许当年高校毕业的硕士应届生直接落户上海，这种优惠的落户政策也是降低上海市老龄化的手段之一。不同地区抚养比差异的不同，为养老带来了难题，只有实施全国统筹，才能消除不同省份抚养比的差异。
四、全国养老保险基金统筹管理对策
（一）选择管理模式
养老保险基金统筹的逐步提高需要循序渐进。目前我国绝大多数省份刚刚完成省级统筹，已然具备了进行全国统筹的基础，但在管理模式上却不能简单地采用原来的省级统筹制度。早在2018年，我国就制定了中央调剂金制度，为不少省份的基金压力进行了一
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参考文献：
[1]杨洋.企业职工基本养老保险基金全国统筹管理模式研究[J].社会保障研究，2021（6）.[2]刘晓丽.城乡居民养老保险基金管理的困境与对策研究[J].现代商业，2020（16）：84-85.[3]万芸含.浅谈中国养老保险基金管理现状、问题及对策[J].商，2016（27）：208.
[4]肖文秀.论养老保险基金运行的风险管理问题及应对策略[J].中国市场，2020（32）：51-52.[5]郭长华.关于城乡居民养老保险基金管理及运作的思考[J].中国集体经济，2021（31）：88-89.
[责任编辑刘瑶]
定程度的均衡。在全国养老保险基金的统筹上不仅需要创新与调剂金不同的过渡模式，还要最终实现其全国范围的统收统支模式。因此，有学者已经提出建立缺口核定调剂模式再到中央的统收统支模式。尤其是过渡模式的选择，既要逐步收回地方权力，又要能使改革循序渐进。因此，管理模式上的选择是良好养老保险基金统筹的重要举措之一。
（二）建立权威机构
全国养老保险的统筹都在使用统一的制度、统一的信息办公系统以及统一的政策，最重要的还有我们的基本基金的统一使用。中央逐步进行统收统支的过程中，权力逐渐由地方落实到中央，利益的分配需要建立独立的平台，来处理养老保险基金统筹过程中的各种问题。中央政府需要建立专门的系统机构，从而使预算管理最终达到统收统支。
（三）成立专门监督部门
即使未来的养老保险基金管理在统筹层次上权力由中央政府承担，在庞大的养老基金面前，中央政府在管理的过程中也难免会有一定的弊端。因此，要在建立权威机构的基础上增设监督部门，成员由严格的规章制度选举产生，并在部门内成立监督条例，对养老保险基金管理的各个部门成员进行落实监督。养老保险基金庞大且琐碎，涉及到社会中的各个体，意义重大。因此，在投资运营过程中最重要的一点就是要保证它的安全性，降低养老保险基金管理过程中
的风险。
（四）落实责任机制
全国统筹层次的提高也是利益分配重新调整的过程，在这个过程中我们需要重新量化责任，不仅需要从纵向上也要从横向上进行量化。纵向上需要定义的责任主要是中央和地方的责任范围，当地方政府
权力逐渐回归到中央政府的时候，地方政府的责任边界以及范围需要中央建立一套专门的程序进行规范。横向范围上主要问题是财政支付责任与养老保险基金支出的责任界定，财政是我国社会保障基金事业的主要责任，但在历史发展过程中，制度的巨大转轨成本以及类似新冠疫情等公共卫生危机等本该由财政承担的责任，最终都由养老保险基金进行支付，造成养老保险基金缺口问题。因此，不管从横向还是纵向上都要将责任落实到位。
五、结束语
养老保险基金管理是一项系统的工程，统筹层次的不断提高对养老保险的管理以及养老金的安全性和平稳运营都有很大的改善作用。本文为全国养老保险基金管理提出了几点建议，但针对具体落实过程，如权力的具体划分问题，还有以何种具体的模式进行监督管理等没有做出总结，在今后的研究中将会进一步补充。总之，随着养老保险基金管理统筹层次的不断扩大，我国的养老保障体系将会更加完善。
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