现行政复议制度与信访制度相比，比信访制度优越得多。行政复议具有信访可以节省本钱的优点，同时比信访具有更严格的程序性，更便捷简便性，只要申请，即可得到正式的行政复议决定。信访的最大弊端是非正式程序性。新修订的《信访条例》虽在程序上作了完善，但仍缺乏具体的运作规那么，信访结果和期限都具有不确定性。人们似乎没有看到行政复议的优越和信访的缺陷，仍一如既往，思维不改，层层上访。是人们不知道行政复议制度的这许多优越性，还是国人天生喜欢上访式的解决方式，笔者认为介而有之，但只是极少数。喜欢好的东西，是人类的天性。人类最大特点就是趋利性。行政复议制度是近代民主政治开展的产物。它的出现和开展，表达了对公民根本权利保护和加强，有利于实现社会公平。对我国来说，行政复议制度是泊来品，不是我国外乡资源，引进后，总有些水土不服。但，作为人类文明进步的共同成果，对维护公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，具有积极的作用，对他们解决行政争议确实是一个“好的东西”，人们必然会奔波相告，爱不释手。然而，令人不愿看到的客观现实却是绝大多数人们没有采用这一手段。现行行政复议制度的功能和作用未能发挥，立法者的价值追求未能实现。现行行政复议制度处于失灵状态。本文称之为行政复议制度陷入困境。 二、现行行政复议制度陷入困境的 因分析 行政复议制度不是我国的外乡资源，对该制度的研究，必然首先考察西方行政复议制度， 把握行政复议制度的本质和内在规律，才能出我国现行行政复议制度陷入困境的 因，提出解决问题的方法。 〔一〕西方行政复议制度 行政复议制度是近代民主政治的产物。在资本主义早期，由于奉行“管得最少得政府是最好得政府”得 那么，政府很少干预 济，充当“守夜人”得角，行政机关很少与行政相对人发生争议，行政复议制度没有存在的现实根底。但，进入资本主义垄断时期，尤其是上世纪30年代以后， 恩斯主义开始盛行。政府为了控制和调整本国 济，以便有更大的实力参与国际竞争和垄断，由 来的不干预转向广泛地干预社会 济生活。政府干预活动的大幅度增加，使得行政机关与行政相对人之间的争议急剧增多。为了使广泛扩充的行政权力不至于威胁公民的根本权利，西方主要国家纷纷在行政系统之外建立和加强司法审查制度。大量的行政争议案件涌向法院，司法资源的有限和司法程序的特殊，又使法院无力承当这么多的案件，导致许多行政案件久拖不决，严重影响行政效率。行政复议作为行政裁决的制度，由于其比法院更为廉价、方便、迅速，而日益受到社会实践的青睐。这样，行政复议制度便以其特有的功能，在这种历史背景下应运而生。各国纷纷在行政系统内部建立和加强行政复议制度。虽然以英美为代表的普通法系国家和以法德为代表的大陆法系国家，在行政复议制度上各有特点。但，在行政复议本质特征上，是根本一致的。
1、英国的行政复议制度。
英国行政复议制度为行政裁判制度。十九世纪后，随着英国自由资本主义逐渐向国家垄断资本主义过渡，行政争议数量日益增多，普通法院难以及时公正地予以处理，于是英国的行政裁判制度应运而生，并在法律中规定建立行政裁判所，解决行政上的争端。
2、美国行政复议制度。
美国的行政复议制度亦为行政裁判制度。美国的行政裁判机构，是依法独立设立的行政听证局〔Office of nitrative Hearing，简称“OAH”〕，在州政府部门内，行政法官由该局任命和管理。行政法官必须具有律师的资格和 验，属于州行政听证局的官员。行政法官不只为一个机关效劳，而是根据听证局的指派，可以在不同的机关效劳。行政法官的职责是专门审理案件，非有文官功绩制委员会的正当理由和 过其审议决定，行政法官不得被免职、停职、降级、降薪或临时解雇；而且，行政法官的薪俸由法律规定，行政机关首长不得任意变更。审理案件依照专门的法定程序，行政法官独立处理案件，不受行政机关首长的干挠。
3、法国行政复议制度。
法国行政复议制度也为行政裁判制度。法国最初的行政法院〔国政院〕制度与英美国家的“行政裁判制度”相仿，因为行政法院在组织上完全属于行政系统〔现在形式上依然如此，只是在实质上是独立的〕，独立性很差。只是随着行政法院的独立化和司法化，才逐步开展成为类似于英美的司法审查制度。
西方国家行政复议制度模式的建立，是一个根据现代社会开展的客观要求，在实践中逐步认识和开展的过程。西方各国行政复议制度，因各国民族文化、习惯、法律渊源以及政治、 济开展水平不同，建立、开展的过程各异，所使用的名称也各不相同。但，在行政复议模式上采用行政化模式时，均遇到了一个相同的问题，该制度的功能和作用难以发挥，有走不下去的感觉，人们甚至疑心行政复议制度有无存在的价值。英国、美国和法国均 历了一个从非独立的完全附属或隶属于行政机关的行政复议模式——本文称之为“行政复议行政化”模式，逐步变革为相对独立，地位中立的反映行政裁判特征的模式，行政复议制度才得到健康稳定地开展，从而发挥了行政诉讼和其他制度无法替代的作用，有效地解决了因“行政国”的出现，行政急剧膨胀，行政争议日益增多，公民的根本权利得到及时救济的问题。
法国的行政复议制度模式，从最初非独立的行政法院，逐渐增强其独立地位，演变为实际上的纯司法审查的制度模式。这也不能适应解决行政争议案件的实际需要。因此，法国又建立了新的行政复议制度——善意救济和层级救济制度模式。
〔三〕行政复议本质——行政裁判
行政复议，在各国的名称可能不一样，但其本质应该是相同的。英、美、法、德等国家的行政复议制度均为行政裁判制度，凡符合行政裁判特征的，行政复议制度的功能与作用就能得到充分发挥，如英、美、法国家；凡不符合行政裁判特征的，行政复议制度的功能与作用就难以得到充分发挥，如德国。在我国，根据我国行政复议法的定义，从名词层面考察：是指行政相对人〔包括利害关系人〕认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法利益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。⑤从动词层面考察，是指行政复议机关在相对人〔包括利害关系人〕申请下，对引起争议的行政决定，依法进行审查，重新做出行政决定的活动。根据这一定义，行政复议本质就是“行政裁判”。因此，我国的行政复议制度模式必须符合行政裁判的特征，才能在解决行政争议案件中充分发挥作用，从而使“大信访、小复议”转变为“小信访、大复议”。
〔四〕我国行政复议制度异化——行政化
行政复议制度异化，是指行政复议制度的设计，偏离了行政复议的本质特征，形成另一个并不属于本概念的事物。我国行政复议制度行政化倾向，就是行政复议本质的异化。根据前述的结论，行政复议制度的本质特征是：1、行政复议机构是依法设立的独立机构；2、行政复议人员必须具备专门的职业技能——法律知识与能力；3、具有严格的法定程序控制；4、以该机构名义独立行使行政复议职权；5、行政复议机构地位中立。我国现行行政复议制度模式的特征是：1、层级监督。上级行政机关对下级行政机关与行政相对人之间行政争议案件的审查处理，行政复议机关既是裁判员又是运发动；2、行政复议机构是行政机关的附属机构，无独立性。县级以上各级政府法制机构为行政复议机构，对具体行政争议案件进行审查，但无独立裁决权，必须服从行政机关首长的意志；3、行政复议人员无专门职业技能——法律的知识与能力的要求。因为，职业技能——法律的知识与能力并不是公务员的必备要求，更不是行政机关首长——“官”的必备要求。当前，我国各级政府行政复议人员，具备法律知识与能力的人所占比例不到30%，取得律师资格或通过国家司法考试的人不到10%，行政机关首长具备专门法律知识与能力的人所占比例就更低。以无锡市为例，全市各级机关行政复议人员共约500人，具有专门法律知识与能力的不到100人，取得
律师资格和通过国家司法考试的不到50人。行政机关首长具有专门法律知识与能力的不到5％；4、行政复议机关地位不中立。上级行政机关面对下级行政机关与行政相对人，具有天然的不中立的因素。
由此可见，我国现行行政复议制度模式特征与行政复议本质特征相差较大，其表征的事物已不属于行政复议这一概念，是异化了的行政复议，本文称之为行政复议行政化模式。
〔五〕行政复议制度行政化模式是一个脱离社会现实的理想化模式
综上分析，我国现行行政复议制度陷入困境的主要 因，是现行行政复议制度发生异化——行政化，偏离了行政复议的本质特征。
三、行政复议制度司法化模式选择
〔一〕行政复议制度司法化模式的概念与特征
行政复议制度司法化模式概念，迄今为止，国内学界虽提出许多司法化模式，但对这一概念均未具体概括抽象而明确提出，国外也未涉及这一概念，国外根本不需要这一概念。行
政复议的概念，在国外也不存在，其内o就是行政裁判。中国的行政复议制度就是引进国外的行政裁判制度。本文为说明问题的需要，而对行政复议制度行政化模式这一概念加以抽象概括，不一定十分准确，以抛砖引玉。笔者认为，行政复议制度司法化模式，是指行政复议依法在相对独立的具有行政主体性质的行政裁判机关主持下，依照司法裁判所必要的程序，公正、简洁、高效、独立地依法裁判双方或多方当事人之间地行政争议的制度模式。该制度模式符合特征：
1.行政复议机关是一个独立地裁判机构。独立于其他行政机关，独立受理、审理行政争议案件，以自己的名义独立作出裁判决定，不受其他行政机关的干挠和影响。
oah
2.行政复议机关是一个中立的裁判机构。在审理行政争议案件中，对双方或多方当事人，不偏不倚，依法公正地处理、裁决案件。
3.行政复议人员是由具备法律专业技能和一定行政工作 验的人员担任，具有能够承当依法公正裁决此案件的能力和素质。其职务的晋升、任免、调任由上一级行政机关负责。行政复议人员非因违法不得免职，非因个人要求或晋升事由不得调离行政复议岗位。
4.行政复议程序是坚持遵守司法裁判中必要的程序，突出行政程序中的简洁、效率的要求。
5、具有良好、有效的监督机制。
〔二〕行政复议制度司法化模式类型
中国行政复议制度在发生机制失灵的情况下，国内学界和实务界纷纷研究探索，寻问题的症结，提出种种模式。对司法化模式有以下几种类型：
1.行政法院模式⑦
行政法院模式，是废止法院的司法审查权，合并法院行政庭和现行行政复议机构，以中央、省、市、县〔区〕四级设置法院，独立受理、审理、裁决案件。在审理程序上，有别于法院的司法程序，以简洁、效率为 那么，吸取司法程序中必要的不可缺少的程序。行政法院属于行政主体体系。
这一模式是参照美国行政复议制度的做法，设立行政法官制。其优点是突出了行政复议机
构的独立、中立和对行政复议人员资格条件要求，将行政争议解决的行政程序与司法程序合而为一，既可以保证行政裁判的效率性，又可以实现公正性，尤其防止了各行政机关普设行政复议机构，各法院普设行政庭所导致的资源浪费。但，这与世界上现代法治国家所采取的行政复议并非最终程序，司法审查那么为最终程序相悖。法国采用了行政法院模式，最初很好地解决了行政复议公证性问题。但随着行政法院的独立地位不断上升，逐步走向纯司法审查。最后，不得不另行重新设置行政复议制度——新的善意救济和层级救济制度。同时，这需要合并行政复议制度与行政诉讼制度。这一改革并非易事。
2.双轨制模式⑧
双轨制模式是在根本维持行政复议体制不变的前提下，在少数特定的领域〔如社会公正率、税务、知识产权等〕率先列入独立的复议机构或独立的裁判所，与现行的行政复议制度并行开展。这一模式是参照了英国行政复议制度的做法，对发生行政争议或发生侵犯相对人利益的领域，设置专门的行政裁判委员会或裁判所独立裁判。但，在现行行政复议制度下，即使设立专业裁判委员会或裁判所，也难以独立裁判。因为根本行政复议制度的体制未变。同时，大多数领域的行政复议体制未变，仍采用“行政化模式”，是不能够将中国行政复议制度带出机制失灵的区域的。
3.行政复议委员会模式⑨
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