唐云明＊
摘要
「灾害紧急通讯系统」 (Disaster Emergency Communications，简称DEC)是灾害紧急应变的核心机制之一。「灾害紧急通讯系统」不仅是提供政府内部应变的重要信息管道，也是面对新闻媒体及提供广大民众灾害信息需求的重要机制。今（2009）年八八水灾的教训，再度证明，「灾害紧急通讯系统」失灵，灾情无法实时掌控、救灾资源无法迅速调度、机关间无法有效联系协调、媒体任意宣染、民众恐慌不安，结果不但影响政府救灾决策，更可能瘫痪整个政府机制，造成重大政治危机！重大灾害发生时，通讯需求爆增，造成一般通信网络瘫痪，也是美国、英国、日本等先进国家急欲克服的难题。本文将探讨美、英、日、中、及我国的灾害紧急通讯机制，比较分析其特点，并提出改善建议。 关键词：灾害、通讯、灾害应变、灾害紧急通讯
＊唐云明：交通大学管理科学博士、铭传大学安全管理系副教授，chief.tang@gmail
。
一、前言：灾害紧急通讯是关键！
所谓「灾害紧急通讯系统」 (Disaster Emergency Communications，简称DEC) 是指重大灾害发生时，能够在最短时间内发现灾害情况，并利用各种可能的沟通管道，将灾情传送至灾害应变中心的机制，它是灾害紧急应变系统的核心机制之一，宛如人体的耳目及神经系统。耳不聪目不明，即使整个身体再壮硕，也无法准确有效的实时应变！「灾害紧急通讯系统」不仅是提供政府内部应变的重要信息管道，也是面对新闻媒体及提供广大民众灾害信息需求的重要机制。
根据通信专家的研究指出，灾害紧急通讯主要面临三种挑战，包括：（1）技术的，（2）社会的，和（3）组织的挑战。而这三大领域共同发展的目标，则是确保有效的灾害通信系统功能【1】。
今（2009）年八八水灾的教训，再度证明，重大灾害发生时，具有实时灵活而有效运作的「灾情查报与传递系统」，无疑是政府动员救灾，遂行灾情发布、灾情传递、救灾资源调度、救灾行动推展、以及提供民众、媒体灾害信息需求等成功的主要关键。否则，灾情无法实时掌控、救灾资源无法迅速调度、机关间无法有效联系协调、媒体任意宣染、民众恐慌不安，结果不但影响政府救灾决策之制定、传达，严重者更可能瘫痪整个政府机制的有效运作，甚至，形成重大政治危机！
二、美国灾害紧急通讯机制概况
美国灾害应变架构（National Disaster Response Framework, NDRF，如图1）是根据1974年「史丹福灾难救济和紧急援助法」（the Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act）所制定的国家应变计划（National Response Plan, NRP）而形成的。2001年911恐怖攻击发生后，2002年配合反恐政策，美国制定了国土安全法（The Homeland Security Act），并把过去直属总统，主管全美非战争灾害的美国联邦紧急事务管理总署(Federal Emergency Management Agency, FEMA) 在2003年3月1日纳入新成立的国土安全部(Department of Homeland Security, DHS)之内。在美国灾害应变架构
（NDRF）之下，为了落实各项灾害的防救应变工作，另外特别订定了15项紧急事故支持功能的补充规定(Emergency Support Function Annexs)，包括：1.交通，2.通讯，3.公共工程，4.消防，5.紧急事故管理，6.97ga大量照顾、紧急援助、收容及人道服务，7后勤管理与物资援助，8.公众健康及医疗服务，9.搜索与救援，10.油料与危险物品抢救，11.农业与天然资源，12.能源，13.公共安全，14.长期小区复原，15.涉外事务。【2】
图1 美国灾害应变架构【2】
其中第2项紧急支持功能，就是有关通讯的补充规定(ESF#2 Annex)。目的在于确保一般通讯基础建设，万一遭受到电子攻击(cyber attack)，或各种灾难事故的破坏时，能够维持通讯功能的畅通。ESF#2透过美国科学技术政策办公室(OSTP)所拟定的「非战争时期紧急事
故电信支持国家计划」（National Plan for Telecommunications Support in Non-Wartime Emergencies ，NPTS）来执行。当联邦，州、地方政府、及第一时间应变救灾队伍的通讯系统，受到破坏时，ESF#2就可以把各项通讯技术提供给现场联合办公室(JFO)及现场救援队伍使用。由于通信和信息科技(IT)www.537m迅速整合的需要，国家通讯系统(NCS)和国家电子安全处(NCSD)正紧密的合作，来克服各种电子及灾难事故的挑战。【2】
美国救灾专家Kramer & Bahame(1992)很早就指出，灾害通讯系统，首先要确立的是谁需要被通报？通报的内容是那些？首先，哪些人需要灾害信息通报？这包括联邦，各州、以及地方相关的救灾主管单位（参见图1）。至于通报的主要内容，则应包括：（1）灾害预报及警告，（2）天然灾害的评估，（3）政策的导引，（4）抢救的信息，（5）灾情的现况，（6）救灾的资源，（7）启动的计划，（8）外部支持的需求，（9）科技与法律之谘商，（10）环境的限制，（11）服务的需求，（12）新闻公众信息等。【3】
图2 美国FEMA灾害紧急通讯系统架构 【3】
美国匹兹堡大学教授Comfort & Haase以2005年8月29日扫过纽奥良（New Orleans）的卡
崔娜(Katrina)飓风为例进行研究，结果发现，通讯基础设施遭到破坏，致使救灾人员和公众市民间几乎没有交流信息的能力，以致于实时的救灾协调应变系统完全瘫痪，是此次灾害应变失败的关键因素。重要的灾情信息传递，在不同的对应组织层级间，有着明显的不对称（significant asymmetry）情形发生，进而加速了救灾协调行动的崩溃。相反的，设计良好的通信和信息基础设施，则可以大大地提升小区面临灾害的恢复力（resilience）【4】。
水火箭制作方法记取近年来包括911恐怖攻击及卡崔娜飓风等灾害抢救及紧急通讯失败的教训，美国修订了2002年颁布的国土安全法（The Homeland Security Act），并特别在国土安全部(DHS)内增设了紧急通讯局（Office of Emergency Communications，OEC）。该局与国家通讯系统(NCS)合作，主要负责协调建立美国各级灾害应变组织所需的通信系统。配合此项政策，今（2009）年2月，美国国土安全部(DHS)所属的联邦紧急事务管理总署（FEMA）发布了一套全新的「灾害紧急通讯系统」(DEC)。这一套通讯系统主要目的在于整合美国联邦（fedral）、州（state）、地方（local）及部落（tribal）在紧急事故及灾害抢救时的通讯作业需要。「灾害紧急通讯系统」(DEC)主要任务是负责灾害发生时，救灾电讯系统设备的部署、安装、操作、维修和防护；建立「灾害现场联合办公室」（Joint Field Offices，
JFO）作业所需的通讯系统；协助评估灾后通信需要；以及支持通信基础设施的重建复原。这项业务，由FEMA所署的灾害抢救处（the Disaster Operations Directorate，DOD）的「灾害紧急通讯组」(DEC Division)负责办理。重大灾害发生时，经由「灾害现场联合办公室」（JFO）中，「灾害紧急通讯系统组」(DEC Branch)的协助，可以紧急调度FEMA的机动紧急应变支持通讯设备光电脉搏传感器 (MERS)及各部会可以运用的紧急通讯设备到灾区来协助救灾。JFO的DEC Branch还提供各种国家灾害应变队（national response teams）所需的紧急通讯支持，包括：FEMA的灾难管理救援队（IMATs),都市搜救特遣队（US&R）,及卫生部（DHHS）的国家灾害医疗队（NDMS盛泽坯布网）等。另外，「灾害紧急通讯系统」(DEC)在全美十个FEMA分署（Regions）均设有「分署紧急通讯协调工作组」 (RECC)，分别负责该区紧急通讯系统建置及维护的协调工作。【5】
在公众紧急通讯方面，根据美国联邦通讯委员会(FCC)发布的数据显示，紧急通信系统包括：有线和无线电话网络、广播和有线电视、收音机、卫星系统、以及因特网(internet)等。民众在紧急情况下，民众可以拨打911，来确认的家庭成员是否平安。也可以打开电视、收音机来获得新闻快报和最新消息。经历2001年9月11号恐怖攻击，以及2005年卡崔娜飓风的教训，美国联邦通讯委员会（FCC）已经采取了重要步骤，以确保当灾害袭击时，紧急
电话911的服务不会中断。例如，特别成立一个独立项目小组检讨卡崔娜飓风的影响，FCC的「公共安全和国土安全局」（PSHSB）透过几个方面的努力来改善灾害紧急通信系统，包括，强化灾害信息通报系统（DIRS）来收集断电灾情，提升通信人员在紧急情况时，能获得救灾“主管人员”的信心，增强与其它联邦灾害应变机构之间的互动作业，以及提高911紧急通讯系统的效率等等。【6】
FCC所建构的灾害紧急通信机制，归纳起来，包括有线911电话系统，无线911电话、网络语音(VoIP)911系统，TTY文本电话系统（text telephone，是一种为有听力或语言障碍的人设计的电话）等。此外，FCC的灾害信息通报系统(DIRS)并非提供给大众使用，而是让有线和无线电话网络、广播和有线电视、网络、卫星系统、等通信业者通报其通信系统受损情形的管道。
在灾害紧急警报方面，紧急警报系统（EAS）是美国全国性的公共预警系统，需要透过电视和电台广播，有线电视系统，无线有线系统，卫星数字音频广播服务（卫星数字收音机）供货商，直接广播卫星（DBS）服务提供商和有线视频服务供货商等配合，除提供给美国总统向全国民众，宣布全国进入紧急状态所需的通信管道外，该系统也用来发布由州
和地方当局所提供的重要紧急信息，如失踪儿童协寻（AMBER）通报、特定地区域恶劣天气警报等等。全国紧急警报系统（EAS）由美国联邦通信委员会(FCC)，联同联邦紧急事务管理总署（FEMA）和美国国家海洋和大气管理署的国家气象局（NWS）协同执行运作，由总统决定何时启动，业务则由联邦紧急事务管理局（FEMA）主管。
三、英国灾害紧急通讯机制概况
英国发生的主要自然灾害有暴风雨、洪水、风暴潮，还有塌方和地陷，极少发生干旱和雪灾，没有地震和火山灾害。英国有500万居民长年受到洪水威胁，上千亿英镑财产受到海岸洪水的威胁。2007年夏天刚遭受百年不遇的严重洪水灾害，使经济蒙受重大损失，仅保险赔付就高达30亿英镑。英国上次最严重的的风暴潮发生在亚克力水晶字制作1953年，英格兰东海岸大部分地区遭受袭击，304人死亡。另外，英国是世界金融中心，世界上发生的重大自然灾害都将威胁英国经济，仅仅是2005年的美国卡崔娜(Katrina)飓风，就使英国保险业损失25亿美元。【7】
在英国发生突发公共事件后，一般由所在的地方政府负责处置，直接参与处置的是警察、消防、医护等管理部门，其它地方政府部门及非政府组织予以协助和支持。中央政府负责
应对和全国性的重大突发公共事件。在中央层面，首相是应急管理的最高行政首长；相关机构包括内阁紧急应变小组（Cabinet Office Briefing Rooms，简称COBR，又称“眼镜蛇”）、国民紧急事务委员会（Civil Contingencies Commitment，简称CCC）、国民紧急事务秘书处（Civil Contingencies Secretariat，简称CCS）和各政府部门。其中，COBR是政府危机处理最高机构，但只有在面临非常重大的危机或紧急事态时才启动；CCC由各部大臣和其它官员组成，向COBR提供咨询意见，并负责监督中央政府部问在紧急情况下的应对工作；CCS负责应急管理日常工作和在紧急情况下协调跨部门、跨机构的应急行动，为CCC、COBR提供支持；政府各部门负责所属范围内的应急管理，卫生部等相关部门设立了专门的应急管理机构。 2001年7月设立的「国民紧急事务秘书处」（CCS），具体协调跨部门、跨机构的应急管理工作和紧急救援行动，通过内阁办公室负责安全和情报事务的常务次官向首相汇报情况，由此英国的国民防护职责从内政部转移到CCS.该机构主要有以下职能：
1.负责应急管理体系规划和物资、装备、演练等应急准备工作。
2.对风险和危机进行评估，分析危机发生几率和发展趋势，确保现有的应急计划和措施足
以应对。
3.在危机发生后，确定“领导政府部门”（LGD）名单、职责（CCS还负责平时适时更新LGD名单和职责）和是否启动COBR，制订应对办案，协调各相关部门、机构的应急处置；在区域性突发公共事件处置中，负责督促地方政府报告处置情况；在LGD处置不当或不力时，及时介入并进行干预。
4.对应对工作进行评估，从战略层面提出改进意见，协调推动应急管理立法工作；
5.负责组织应急管理人才培训。
CCS的设立，是英国加强应急管理的一项重要举措，既促进了应急管理与常态管理的有机结合，又提高了中央政府应对生大危机的效率。
图3 英国中央应变管理系统【8】
此外，英国也建立了所谓“金、银、铜”紧急应变机制，以提升重大灾害的抢救效率。以往英国的警察、消防、医护等主要应急部门内部和相互之间的独立性很强，造成在命令程序、处置方式不同，和通讯联络不畅、缺乏协调配合等严重问题。建立“金、银、铜”机制就是为了解决上述问题。该机制既是一种应急处置运行模式，又是一个应急处置工作系统。一方面，根据事件性质和大小，规定形成不同的“金、银、铜”组织结构；另一方面，
确定应急处理“金、银、铜”三个层级，各层级组成人员和职责分工各不相同，通过逐级下达命令的方式共同构成一个应急处置工作系统。为保证通讯畅通，政府统一购买通讯装备、提供无线通讯频道。从近年来的运行情况看，该机制取得了一定成效，“3C”问题都有所改进。【9】
根据英国2004年颁布的国民紧急应变法(the Civil Contingencies Act, CCA)所制定的「紧急应变与复原准则」(Emergency Response and Recovery Guidance)中便具体指出，要建立一套从地方、区域、到国家层级的灾情通报和全民共同认知的信息图像（Common Recognised Information Picture，CRIP）系统。这套系统要发挥以下功能：（1）能够传输和整理从多种来源的潜在大量信息 ;（2）能够评估所搜集资料的相关性，准确性，及时性，获得性，解读性和透明度;（3）能够将有用的数据转换成适当的信息产品，例如，从各层级协同救灾单位的任务简报，或是向媒体公布，提供给民众信息等。
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