何继新郁琭何海清
（天津城建大学，天津300384）
摘要：基层公共服务精细化治理是一种嵌入企业精细化管理理念的创新服务模式,
相较于传统基层公共服务供给,“民众满意”和“质量至上”是其明确目标，具有精准识别对
象、精度适配模式、精细管理过程和精益评估绩效等显著特征。基层公共服务精细化治理
是以人的最终诉求为行动指向，通过创新社会体制机制、稳固治理基础，运用标准化、智慧 化、专业化的治理工具，兼顾精准性、全程性、统筹性、考核性的治理要求，实现政府、市场、
社会、民众协同推进基层公共服务共建共享共治的供给治理格局。基层公共服务精细化治
理的宜适性是对精细化治理是否适合基层公共服务供给的初步判断，由精细化治理效能、
治理供给力、治理驱动力和治理引导力耦合形成，这四要素构成了基层公共服务精细化治
理宜适性判断结构框架。基层公共服务精细化治理系统拥有其特定的结构和层次，其中,
横向水平内容包括对象精准、内容精细、目标精确等三个层次，纵向垂直过程包括前提(治
理主体)、基础(服务需求测度)、条件(靶点识别)、核心(模式和路径)、保证(精细化管理)
等五个层次，横纵两条脉络构成了基层公共服务精细化治理的系统结构框架。
关键词：基层公共服务；精细化治理；适宜性；系统框架*本文系2016年天津市教委社会科学重大项目“社会治理精细化背景下提升天津基层公共服务供给水平与政策促进研究”(2016JWZD32)的阶段性成果。
收稿日期:2019-4-19
作者简介：何继新男（1972-）天津城建大学经济与管理学院教授硕士生导师博士
秸秆炭化
郁琭女（1992-）天津城建大学经济与管理学院硕士研究生
何海清女（1995-）天津城建大学经济与管理学院硕士研究生
引言
提升服务供给效率、增加居民获得感、实现公共服务共建共享共治，是国家治理能力现代化的中图分类号：D669.3文献标识码:A 文章编号:1009-3176(2019)05-045-(13)
涉水喉
上海行政学院学报The Journal of Shanghai Administration Institute 2019年9月第20卷第5期Sep .,2019Vol.20,No.5. All Rights Reserved.
上海行政学院学报2019年
内在要求；政府精细化、智能化、精准化是政府职能转变的核心议题。基层公共服务精细化因其能为民众提供差异化、个性化、精准化、便捷化、均等化和高体验的公共服务产品，而被作为一种有效的治理工具付诸实践，突出体现在公共服务的大数据管理、社区中公共服务的微治理等。针对快速而复杂的社会治理变革，十八届五中全会提出“加强和创新社会治理，推进社会精细化”的新思路、新目标。党的十九大报告又进一步指出“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，打造共建共治共享的社会治理格局。现阶段，各地基层公共服务治理，精细化融“精准识别、精益匹配和精效评估”于一体，以先进的服务理念，多元的治理主体、创新的技术工具、健全的体制机制，在基层公共服务能力建设以及供给效率、供给质量的保障中优势明显。基层公共服务的精细化作为政府职能转变和社会基层治理的重要治理手段，在提升服务效率、提高服务质量、创造服务价值等方面发挥着重要功能，呈现出标准化、智能化、精准化、人性化等基本特征。基层公共服务精细化治理作为以服务治理
能力跃升为目标，是以增强基层公共服务建设的精准性进而增进基层公共服务建设的实效性为靶向，通过对基层公共服务建设中民众诉求的精准识别、服务流程的精确定位、服务质量的精益打造，从治理主体、治理工具、治理要求、治理层次等方面，辨析基层公共服务精细化治理中存在的主要阻障和瓶颈，探求破解基层公共服务精细化治理中“瞄准”偏离“靶心”的困厄。
但是，当前各地实践中，基层公共服务精细化治理的固有功能及其成效还未得到充分、有效地发挥，基层公共服务精细化治理实践仍存在“对象识别模糊、本质目标混沌、供需匹配错位、治理条件和域情不适配、基层民众获得感低”等突出问题，其主要原因在于基层公共服务精细化治理的精准度、匹配度、适宜度、层次性、差异性不够。因此，如何明晰基层公共服务与精细化治理之间互动复杂的系统关系，如何提高基层公共服务精准化，充分释放基层公共服务给民众带来的服务效能，厘清基层公共服务精细化治理内涵及适宜性条件，就成为目前基层公共服务精细化治理理论和实践尚待解决的问题。
一、基层公共服务精细化治理的理论研究进展
“精细化管理”起源于工业管理理念，最早应用于20世纪50年代的日本企业管理中，其实质是要
用程序化、规范化、具体化、标准化的手段，实现管理环节的精细和管理方式的精确，提升企业管理质量。[1]从出现到实现大范围传播，精细化管理理念，历经泰勒科学管理、戴明质量管理环和丰田精
益生产方式三阶段演化发展。后来，随着西方新公共管理运动的兴起和新公共服务的发展，原本运用在企业管理中的精细化管理思维逐渐延伸至社会治理、公共管理领域，运用到行政管理和社会事务，成为社会治理和现代政府公共服务创新的发展趋势和改革的重要目标。当前，我国关于社会治理精细化和精细化政府的理论研究不断深化，实践前沿探索持续升温，多方面取得研究进展，成果内容丰硕。尽管公共服务精细化治理的研究初现端倪，但尚未形成深度回应精细化服务实践的理论或实践系统结构，因此，有必要在不断发展公共服务的同时，运用精细化原理和方法，反思和规避传统公共服务供给治理粗放、模糊、低效问题，从理论层面梳理和重点明确以精细化治理为核心的基层公共服务供给专属话语体系和理论体系，为创新基层公共服务实践贡献智慧。当前学界大多用两种框架展现公共服务精细化理论发展脉络。
一是“主体———手段——
—效益”分析框架。从治理主体层面来看，有学者认为，公共服务精细化治理是政府的“精明行政”与其他社会主体能动式参与相结合，进而实现对政府公共服务职能和责任的有效落实;[2]也有学者力图通过在理念、流程、标准、工具等层面持续改善，来合理高效地配置多类型社会主体和治理资源,[3]实现以人为本、规则清晰、流程精微、服务精细、质量精益的治理效果。[4]从治理手段层面来看，精细化管理借助互联网、大数据、移动终端等低成本、高效率、专业化治理
第5期. All Rights Reserved.
何继新琭
，郁，何海清：基层公共服务精细化治理：行动指向、适宜条件与结构框架
双层茶杯手段,[5]强调利用更低的成本、更专业的治理手段，实现更优质、更关注细节和更加人性化的治理效果。从治理效益层面来看，在公共服务供给治理活动中引入精细化理念与原则，通过科学全面严谨的信息收集挖掘，相宜有效的供需匹配，借鉴历史最佳的实施经验，实现“精准治理”,[6]且在绩效目标指引下，通过机构部门的科学设置、管理流程重构来推动粗放式社会治理思维和方式的转换，达到社会治理各方管理框架的标准化、执行的细节化以及服务的人性化。[7]
信息配线箱—推进路径探索”分析框架。从生成原因层面来看，传二是“生成原因解析——
—机制模式创新——
统社区公共服务因长期存在重结果轻过程、重效率轻质量、重整体轻细节的治理思维,[8]从而逐渐形成“高专制权力+低基础能力”的政府纵向权力组合模式,[9]以及追求局部利益、忽视整体使命的横向结构“隧道视野”，导致在部门职责分工精细化过程中，容易产生本位主义，出现消极应付及推诿扯皮等问题[10]，加上监督考核机制、激励机制和保障机制的不健全，致使公共服务供给精细化治理难以如期实现。从机制模式来看，主要存在“智慧治理”、网格化合作治理和开放空间治理等模式。“智慧治理”
模式强调应用以互联网、物联网和大数据为代表的知识、技术,[11]进而促进基层政府公共服务精细化供给的可能性、可控性、可达性[12]；网格化合作治理模式是通过行政手段使公共服务主体基于民主基础上的合作分工，延长治理链条、整合治理资源，明确网格区域权责、发挥多主体差异优势，升级基层社会管理的体制结构[13]；开放空间治理模式强调“合作、参与、共享”的理念，通过主体间治理结构和行动的良性互动，解决基层公共服务治理中认可难、参与难、合作难的困境。[14]从推进路径来看，基层公共服务精细化治理首先需要多元路径合力推进，科学把握和认知民众、市场和社会组织等治理主体在基层公共服务精细化治理中的重要作用[15]，实现治理主体由单一到多元、治理标准由粗放到精细、治理过程由后置回应型治理到前置危机预防治理、治理标准由结果到预知和过程。[16]同时，还需要通过权力下放减少政府“单边行动”，注重政府与其他治理主体职责分工精细和
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转轮热回收
均衡。[17]另外，还应健全基层公共服务治理精细化行动监管体制[18]，确立其目标管理体系，建立各事项、类别的标准体系和考核评价改进标准体系，实现持续改进[19]，并完善面向基层公共服务的精细化治理的人才培养培训体系。[20]
综上所述,“精益思想”运用到基层公共服务精细化治理，国内外围绕社会精细化治理、公共服务精细化供给、精细化政府等研究己取得初步成果，对精细化治理理念、目标和内容也初步达成共识，研究重
点己聚焦到精细化政府体系及能力再塑和公共服务精细化治理模式、机制上来，并已认识到公共服务受众获益、体验和满意感提升才是基层公共服务精细化治理的核心目标。但关于如何提高基层公共服务精细化治理精准性，以确保民众在基层公共服务供给中获得真正精准差异化满足的相关研究，仍十分薄弱。基层公共服务精细化治理与精细化治理是特殊与普遍、个性与共性的关系，对于基层公共服务精细化治理的内涵、条件、机制及模式，往往直接运用企业精细化治理的系统框架和内容模式，缺少对基层公共服务精细化治理自身特征和本质规律的深层挖掘，尤其是套用普遍意义的精细化治理，更不符合基层公共服务精细化治理的实践现实和本质要求。
二、基层公共服务精细化治理的行动指向
1.治理理念院服务人的发展
转变传统粗放的经验式供给文化，培育基层公共服务精细化治理理念，用以统一各治理主体思想认识，是基层公共服务精细化治理的首要问题，且“人”作为基层公共服务精细化治理的核心要义，基层公共服务精细化治理理念的讨论离不开对人的关注。据此，首先，需要精准识别人的差异化、个性化需求，精准区分各个体的利益，尤其关注弱势人的利益分配，充分尊重人在基层公共服务精细化治理中的角、地位，注重人与公共服务消费联结中的情感效应；其次，需要通过再造基
上海行政学院学报2019年
阳光天井
层政府行政路程、革新政府职能以及科学配置社会资源，有效提供差异化、智慧化、精准化的基层公共服务，逐渐提升人的归属感、安全感和幸福感，最终实现人的全面发展；最后，需要精准提供高品质、人性化的管理与服务，以解放人、为了人、发展人为价值导向，逐步形成精细化治理文化，最终渗透于日常、植根于创新、融汇进服务。可见，只有从根本上转变了基层公共服务的治理理念，树立服务人的发展的治理理念，基层公共服务精细化治理才不会背道而驰。
2.本质目标：服务治理能力跃升在基层公共服务建设过程中，提高公共服务供给效率是基层公共服务发展的要义，而治理成本的降低则是提升基层公共服务供给效率的重要体现，基层公共服务精细化治理的本质目标，在于通过精细化治理模式，推动实现基层公共服务治理能力跃升。据此，需要运用信息化、网格化、智慧化的现代技术，及时精准地获取基层动态讯息，参照数据信息定量分析基层公共服务精细化治理领域众多变量间的差异，实现社会需求高效回应、信息渠道畅通无阻、治理成果共建共享。同时，借助革新政府职能、科学配置社会资源，有效衔接、整合各治理主体内外信息交流，促进基层公共服务责任分类标准化、清晰化、人性化，实现基层公共服务体系协调、高效、良性运作，最终满足基层公共服务精细化治理精益求精、流程准确、严而不苛、细而不繁的内在要求[21]，促进基层公共服务供给治理能力的跃升。值得注意的是，基层公共服务精细化服务能力还是短期和长期能力及效益的统一体，提升这种能力不仅要关注基层公共服务不同时期诉求下的短时服务标准和要求以及获得的短期服务效能，还要更加重视基层公共服务基于长远顶层设计谋划基础上的可持续发展，只
有从本质上挖掘基层公共服务精细化治理短板和问题导向，才能使基层公共服务精细化治理能力实现“化茧成蝶”般跃升。
3.治理导引：民众需求适应匹配民众需求是基层公共服务供给和决策的根本依据。满足民众需求是基层公共服务的基础，也是评判衡量基层公共服务供给建设绩效的首要目标。在基层公共服务精细化治理语境中,“精”必须落在对民众需求进行真实完整的信息收集、科学挖掘、高效传递和调适使用，必须对民众分级化、个性化和隐含性公共服务需求开展前瞻性谋划;“细”则是体现在转变传统基层公共服务“管理主义”供给模式，强调民众个体化信息采集、挖掘、分析系统与多元主体供给体系匹配融合的创新再造过程。因此，基层公共服务精细化治理，首先应利用大数据等信息化技术，主动、前瞻、深入地挖掘并识别民众显在到潜在的多样化、深层次需求，打破因需求识别手段缺位引发的供给滞后危机困局；其次，通过对需求数据源的整合分析，构建具有预判性的诉求匹配方案、清晰的民众服务需求清单和标准化的供给步骤和方式，由此提高供需匹配的靶向能力，避免出现治理盲点；再次，民众话语权和公共服务供给成效是紧密联系的，需要重视民众在公共服务中的“引导作用”，突出民意反馈和舆情动态的重要地位，为民众提供畅通的需求表达渠道，充分吸纳融合民众意见，并利用多种技术手段，搭建积极响应民众需求的互动交流载体平台，进而实现基于社会共识支持的公共服务精细化治理；最后，通过将民众需求开展自下而上的主需求表达与自下而上的信息收集挖掘，构建需求“出现—传递—响应—满足—反馈”的精细化治理闭环圈，形成以民众需求为导向的基层公共服务精细化治理需求分析框架。
4.治理基础：社会体制机制创新按照概念构成要素，基层公共服务精细化治理是一种城市基层公共服务供给治理方式。要实现精细化治理模式，首先应体现一种“依附逻辑”，即精细治理并非独立于现行社会治理体制，它和当前社会治理体制必须经由互动、调试与承载的过程，达到动态平衡，从而实现精细化治理与现行社会治理体制之间的融合与互适[22]，进而持续转变、革新政府职能，不断优化协调多元治理主体间关
系，实现基层公共服务价值保值增值。在基层公共服务治理实践中，服务供给质量欠佳、供需不匹
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配、服务资源错配、结构性失衡等诸多困境尚存[23]，长期得不到改善和提升，而借助精细化治理的创新模式来解决基层公共服务供给过程中的问题，具有一定的优势。通过推动纵向间行政体制变革，使治理环节减少、执行链条缩短、执行渠道畅达，促成职能合理有度、权力适度下移；通过理顺横向间部门关系，使部门责任精细、职能交叉化解、推诿扯皮解决，有效减少基层公共服务精细化治理阻障，实现政府内部“上下协作”；通过优化调整治理主体间关系，推动政府、社会、民众多元联动服务，增强基层社会“自治基因”，激励民众填补“治理空白”，促进社会治理资源高效整合。从我国基层公共服务建设的内在逻辑来看，基层公共服务精细化治理是一种通过多层次协同治理而形成的内生均衡治理，当前我国基层公共服务精细化治理就受到均衡治理的掣肘。因此，从我国基层公共服务治理的
现实要求和我国基层公共服务发展的逻辑关系分析，迫切需要借助连续性的微观创新，持续积累有助于体制机制架构调整的积极因素，提升社会治理的宏观效益。
5.治理要求：精准性、全程性、统筹性、考核性在过往的基层公共服务治理实践中，往往存在治理对象不准、资金投入不准、政策制度不准、推进措施不准等问题，影响了基层公共服务治理的成效。从治理精准性来看，基层公共服务精细化治理是精细化理念在基层公共服务建设领域的具体运用，相对于传统的基层公共服务治理，更加强调“精”和“准”的高效融合，不仅需要前期调查的深入、详尽、全面，而且需要后续治理瞄准“靶心”，做到因人而异、因时差异、因地制宜。从治理全程性来看，基层公共服务精准识别是基层公共服务精细化治理的前提，贯穿于基层公共服务精细化治理的整个流程及各方面，通过科学高效的识别程序、方法，分析基层公共服务治理条件、治理对象、治理资源、治理模式等情况，剖析治理全过程中存在的主要矛盾及解决路径，解决基层公共服务精细化治理中“管什么”“怎么管”“谁来管”的问题，从而实现基层公共服务精细化治理指向精准、适配精准、模式精准。从治理统筹性来看，基层公共服务治理是一个多元互动的动态有机系统，不仅内部各组成单元之间的作用与联系会因外部治理环境、治理诉求的变化而变化，而且系统也会依据各方面的回馈信息，结合治理目标的完成情况以及民众满意度进行具有针对性的调整优化。而基层公共服务精细化治理，就是要打破传统基层公共服务政府“独舞”、部门割裂、各自为战的恶性供给，强调处理好市场、社会、文化系统及其子系统间的均衡、协调，具体体现为“区域统筹、城乡统筹、经济社会统筹、人与社会和谐统
筹”等。从治理考核性来看，积极发挥监督评测“指挥棒”作用，建立基层公共服务精细化治理多维评价指标体系，运用现代化信息技术、融合多元价值需求、科学设置指标权重，坚持边评价边总结、边改正边完善，促进基层公共服务精细化治理各类要素均衡化、各个环节精致化。
6.治理工具：标准化、智慧化、专业化基层公共服务治理工具标准化、智慧化、专业化是基层公共服务精细化治理目标实现的重要途径，如果治理工具得不到有效保障，那么基层公共服务精细化治理目标的实现也只是纸上谈兵。从标准化方面来看，为了使各项工作在对与错、质与量、速度与时限等各个维度有标准可依，使基层公共服务治理过程变成可追溯、可量化、可考评的过程，不仅需要加强基层公共服务治理标准化框架的探究、设计及构建，探索建立与实际情况相吻合的基层公共服务治理通用标准体系，横向覆盖到各个领域，纵向细化至事务办理流程，而且还需要推进治理流程标准化，逐项分析诊断各治理流程，分步整合完善各治理环节，保证每个治理细节运作到位、每项操作过程清晰严谨。从智慧化方面来看，一方面，依托互联网、物联网与移动通讯，开发新型电子政务，构建广覆盖、高时效、大智慧的基层公共服务治理的“云服务”体系，将基层公共服务延伸到社会末梢，实现公共服务线上线下紧密结合、民众诉求与品质服务精准对接；另一方面，通过整合重组教育、就业、医疗、社保等公共资源，构建智慧医疗、智慧教育、智慧生态、智慧社保等数字化综合服务平台，以智慧化促绩效、促服务，以信息化促统筹、促共享。从专业化方面来看，通过确立基层公共服务精细化治理人才队伍建设目标、任
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