石丽荣
摘要：在国际互联网治理主体问题上，西方国家始终坚持名义上的多方参与，排斥主权国家的权威。从多利益相关方政策的提出和发展情况来看，美国通过建立西方国家间政府联盟，制定条约与规则，以多边治理之名，行发达国家治理之实。“棱镜门”事件后，ＩＣＡＮＮ的国际化是多方政策的重大调整，但美国等发达国家具有技术上的优势、强大的规则塑造和议程设置能力，这种调整仍然以保障和实现发达国家在网络空间中的国家利益为基本原则。西方国家推行的互联网多方治理始终以维护其在网络空间内的优势地位与国家利益为核心，严重破坏了网络空间的有序发展。 关键词：多利益相关方；互联网治理；网络空间
中图分类号：ＴＰ３９３．４ 文献标识码：Ａ 文章编号：２０９５－６９１６（２０２１）０１－０１０３－０３
当前，在国际网络空间治理领域存在着“多利益相关方”（简称“多方”）治理和多边治理两种治理模式的矛
盾。坚持多方治理的是以美国为代表的西方网络发达国家；坚持多边治理的是以中国、俄罗斯为代表的网络新兴国家。其中，多方模式坚持各利益相关方，亦即网络治理主体之间地位平等，通过合作与协商共同参与治理，排斥主权政府主导治理决策制定与实施；多边模式则强调主权国家在治理当中的主导性，认为国际网络空间应在联合国等多边政府框架下由政府之间通过协商、各方广泛参与的基础上共同治理。
近年来，以美国为代表的西方国家坚定推行多方治理模式，但其主导国际网络空间治理秩序的事实不仅让多方政策大打折扣，削弱了国际社会对多方模式本身的信心，也对国际网络空间治理秩序产生深远影响。那么，美国等国推行的多方模式到底是什么，其与国际互联网社一贯认可的多方模式有什么区别，对国际网络空间治理与发展到底产生了怎样的影响，这些问题都值得研究。
一、多利益相关方模式的缘起
多方模式源于国际互联网社自发建立的国际社组织的工作模式。以“国际互联网工程任务组”（IETF）的工作理念为例：“我们反对总统、国王和投票；我们相信协商一致和运行的代码”[1]。国际互联网社组织在工作模式上排斥政府权威，倡导国际互联网社之间的合作，依赖互联网技术由互联网社自下而上进行自治。
2011年5月，美国白宫发布了《网络空间国际战略》，该文件提出：“国际社会就互联网治理问题进行
集中讨论时，必须按照‘多利益相关方’方式进行”[2]。这是美国政府在国际网络空间治理问题上第一次通过官方文件正式表态支持多方模式。2012年9月，美国国会参、众两院通过了《关于表达美国国会就保护和推动促使互联网蓬勃发展的多方治理模式相关行动的意见》议案（以下简称《关于多方模式意见》），支持多方治理模式，为白宫的多方主张背书。至此，美国国内就国际网络空间治理方案达成广泛共识，形成了协调一致的多方政策主张。
美国政府对多方模式的定义是：所谓多方是包括政府在内的所有相关利益方，实施多方模式的关键是必须允许非政府利益相关方在参与讨论时与政府享有同等资格[2]。可以看到，美国政府强调非政府行为体在治理体系中与政府行为体的平等地位，政府行为体并不享有主导性地位。特别是在美国国会通过的《关于多方模式意见》中，更是明确指出美国要致力于推动一个不受政府控制的全球互联网。以上两个明确体现美国官方意见的文件反映出，美国政府支持的国际网络空间治理多方模式即全球多方行为体参与但不受主权政府控制的模式，主权政府不享有不同于其他行为体的特殊地位。
二、多利益相关方政策的提出
早在1998年，在筹建国际互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）的相关文件中，美国政府就ICANN 的筹建原则和运营方式制定了相关规定，这些规定体现出当时互联网社广泛接受的多方模式特征，例如，ICANN必须具有全球代表性，属于私营性质，工作模式上采用自下而上的协调等，这可以看作是美国在互联网治理领域“多方”政策的首秀。但在涉及其所管理的
基金项目：本文为中央民族大学校级“中央民族大学青年教师科研能力提升计划”项目“美国互联网内容治理政策研究”（编号：2019QNPY37）的阶段性成果
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led压边机互联网核心资源——DNS系统的相关规定中，美国政府强揽责任，认为在ICANN运行未达到稳定状态之前将由美国政府对其进行技术监管，且这一监管预计不晚于2003年9月30日结束，但事实上美国的监管一直持续到2016年9月30日才结束。这期间美国对ICANN的监管屡次到期屡次续约，而美国政府对此给出的理由一直是美国放弃监管会影响DNS的稳定和安全运行。
从1998年到2016年接近二十年间，美国在国际社会一直提倡通过多方模式治理互联网，并且始终强调主权政府不得干预或者主导治理进程，但矛盾的是，美国政府却一直独享对国际互联网治理体系的监管权，并且不允许其他主权国家对美国这一自相矛盾的行为提出质疑。那么，美国是如何在国际网络空间内成功推行和实践美国版的多方模式？
三、多利益相关方政策的发展过程
多利益相关方治理模式的发展经历了三个主要时期：孕育阶段、实验和发展阶段、高速发展与调整阶段。
第一阶段，从1969阿帕网诞生到1998年ICANN成立，是美国多方政策的孕育阶段。这一阶段美国政府对互联网管理的总体特征是：政府与科研部门、私营部门合作方式灵活高效，政府提供资金，科研部门开发技术，私营部门进行应用；主导治理的行为体前期是科研部门，后期是美国政府与私营部门合作体。
互联网发展早期，美国政府和科研部门以及私营部门的合作推动了互联网技术的快速发展，但这一合作模式中存在一个严重的问题，正如著名的互联网治理专家弥尔顿·穆勒（Milton Muller）所观察到的：在互联网技术的开发阶段，政府向科研部门提供资金，并与科研部门紧密合作；在互联网技术的应用阶段，美国政府往往将技术应用与管理外包给私营部门[3]。这样一来，在政府与私营部门进行合作后，科研部门作为技术的发明者同技术的管理没有关系，这种模式引起了互联网社的强烈不满。事实上，互联网社内围绕技术元老与精英建立的互联网技术和标准组织早已是国际互联网的治理主体，且逐渐演绎出开放、民主、透明、排斥政府权威的自下而上的工作方式和互联网文化。伴随互联网社的崛起，互联网社与美国政府及其支持的私营部门之间的矛盾日益突出，双方就互联网技术管理权与管理方式产生分歧与竞争。
同时，随着互联网的国际化，美国政府与私营部门的合作主导开始面临来自美国之外日益多元的行为体的不满。为此，美国政府开始着手调整治理安排：一是继续培养和发展现有的互联网社组织。现有组织有这样的显著特点：首先，这些组织虽然是国际组织，但在早期主要还是以北美或者说美国互联网社为主，最多再加上一些来自美国盟国的互联网社代表，所以从成员组成上更多体现的是美国社力量，具有天然的亲美倾向。其次，这些组织与美国政府的关系非常微妙，容易为美国政府所左右。这些组织强调独立，强调自治，但与美国政府却存在着非常紧密的资金和人事关系。具有上述特征的现有的互联网社组织，作为国际互联网治理的主体，非常有利于美国的利益实现和诉求表达，美国一方面通过这些组织缓解国际社会给予的压力，一方面利用双方之间紧密的关系间接控制国际互联网。二是模仿现有互联网组织的工作模式，即多方模式，成立新的实际由美国控制的所谓全球多方互联网组织，比如成立ICANN。美国看中了这类组织在国际互联网社内的高认可度，因此模仿其组织文化和工作模式，建立实质受美国政府控制的全球互联网组织将是很好的选择。
第二阶段，从ICANN成立到小布什政府期间，美国的多方治理进入了国际范围内的实验和发展阶段。总体上看，这一阶段美国的确主张多方的参与，但所谓多方要接受美国的监管，此外，美国排斥政府权威是排斥美国政府以外其他的国家行为体，其实质在于维护美国的主导地位。
对ICANN的控制帮助美国实现了对国际网络空间治理的主导。在美国的筹划与支持下，自称为多方治理典型机构的ICANN成立，为了体现所谓多方属性以满足多元行为体参与治理的要求，ICANN专门设
立了政府咨询委员会、一般会员咨询委员会等咨询机制接收来自各利益相关方的诉求，但在ICANN控制互联网核心资源问题上有一点始终未变：美国与ICANN签订合同，负责监管ICANN的互联名称和数字地址的管理与分配。
美国签订的网络空间多边条约是其多方模式的重要内容。2001年11月，美国与欧洲理事会成员国以及日本、加拿大等30个国家签署《布达佩斯网络犯罪公约》。这是全球范围内第一部针对网络犯罪所制定的国际公约，被认为是国际社会第一次通过多边努力解决互联网治理中的司法问题。俄罗斯、中国等人口众多的网络发展中国家认为该公约在适用性、公平性和维护国家司法主权方面存在重大缺陷并拒绝签署。在美国国内，该条约也遭受到诸如美国公民自由联盟等维护互联网开放与自由价值观组织的反对，但是美国国会仍然通过了该项条约。显而易见，在备受争议的状况下，《布达佩斯网络犯罪公约》仍然成为当前国际网络犯罪领域的主要治理机制，原因在于美国通过强大的网络实力建立联盟，这种维护本国及其盟友的霸权行为帮助美国在互联网治理领域推行多方治理以反对政府权威，其实质是反对非美国和非
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盟国政府的权威。
美国坚持在国际社会高度认可的治理机制内反对国家行为体的主导地位。信息社会世界峰会两阶段会议及会议成果得到了国际社会的高度认可，面对第一阶段会议成果强调在治理模式上坚持政府主导的多边方式[4]，美国在第二阶段会议召开之前，在2005年6月30日公布了“美国关于互联网域名和地址系统的原则声明”，明确表明美国政府将继续保留对ICANN的互联网域名和地址系统功能的监管，同时坚持在互联网核心资源管理上排斥政府权威，强调美国将继续以市场为基础由私营部门领导互联网发展。这一声明表达了美国政府单边控制互联网的强烈意愿，排斥美国之外的国家行为体的主导是其多方模式的核心。
第三阶段，从奥巴马政府开始，美国多方政策进入高速发展与调整期。奥巴马入主白宫之后，美国政府出台的网络空间相关政策数量庞大，且战略地位大幅提高。与历届政府相比，奥巴马政府出台的网络空间相关政策与文件是数量最多的一届。特别是2011年连续出台《网络空间国际战略》与《网络空间行动战略》，提出建立一套国际网络空间行为规范，从经济、军事和国际合作等方面展开全方位的多方治理，这构成了奥巴马政府国际网络空间治理的核心内容。可以看到，奥巴马政府的多方政策已被提高到战略高度，美国的多方模式进入了高速发展期。
“棱镜门”事件①突发，美国的多方政策进入调整期。“棱镜门”事件向国际社会暴露出美国在全球范围内
进行网络监控的事实，这让美国名誉扫地，各国对美国提高了警惕，纷纷出台网络空间防御战略。作为应对，美国政府提出将ICANN管理权移交给国际社会以完成ICANN 国际化，企图通过对ICANN做文章，维护其多年以来对网络空间秩序的主导地位。2016年美国政府正式放弃了对ICANN的监管。但事实上，美国的移交方案仍然保障自己对ICANN的控制，包括ICANN作为成立在美国的实体机构，需要对美国当地法律负责，有关根域名的相关管理仍需接受美国政府的指令等。国际社会欢迎美国政府放弃ICANN的监管权，但同时也注意到ICANN 的国际化并不彻底，但是又无法进一步推动ICANN管辖下的互联网核心资源配置管理的国际化，当前国际网络空间治理因此陷入困境。可以看到，美国国际网络空间治理多方政策的调整实质并未改变，其仍以保障美国政府主导、排斥其他主权政府和政府组织主导为目标。
网吧专用机箱四、结语
自上世纪90年代起，国际社会对互联网治理提出要求。互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）于1998年成立，以非政府国际组织的身份，在互联网核心资源领域提倡“多利益相关方”（简称多方）积极参与互联网治理，推动多元化治理主体在互联网治理领域的平等、沟通与协作。从ICANN提出的多方主张至今，网络空间内的多方治理模式经历了孕育、发展与成熟和调整期。通过分析各个阶段的政策特征，可以发现，多方模式除在互联网社中接受度颇高，西方网络发达国家也积极倡导多方治理模式，这与西方国家在网络空间内的国家利益高度相关。
注释：
①“棱镜门”事件： 2013年6月6日，美国中央情报局（CIA）
前职员爱德华·斯诺登向英国《卫报》和美国《华盛顿邮报》披露美国国家安全局一项代号为“棱镜”（PRISM）的秘密项目，引发广泛影响。美国国家安全局（NSA）和联邦调查局（FBI）于2007年启动了一个代号为“棱镜”的秘密监控项目，直接进入美国网络公司的中心服务器里挖掘数据、收集情报，包括微软、雅虎、谷歌、苹果等在内的9家国际网络巨头皆参与其中。这是一起美国有史以来最大的非法监控事件，其侵犯的人之广、程度之深令人咋舌。该报道刊出后在美各界及国际社会掀起轩然大波，保护公民隐私组织予以强烈谴责。
参考文献：
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陶瓷纤维管html.
作者简介：石丽荣（1982—），女，汉族，北京人，中央民族大学外国语学院讲师，博士研究生，研究方向
为区域与国别政策。
（责任编辑：朱希良）
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