2012年12月20日 13:27 来源：《电子科技大学学报：社科版》2012年03期 作者：吴长剑 字号
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【内容提要】当前，我国突发事件急剧增长并在高风险社会图景交织下，呈现出高度复杂性和深度不确定性骤增的态势，这给应急管理特别是应急决策带来了严峻挑战。基于此，试从决策角度进行分析，聚焦应急决策、危机决策和风险决策转化范式整合的分析框架；全面考察我国应急决策脆弱性的表现、特征和深层机理；据此提出优化应急决策模式本身和再造决策“连续统”这一双重路径的治理方略。 【关 键 词】应急决策 危机决策 风险决策 不确定性 善治 一、问题：应急决策脆弱性
当前，我国突发事件呈现出高发、频发的特质，并在高风险社会图景的交织下，越来越表现出高度复杂性和深度不确定性骤增的态势。在此背景下，应急管理(emergency management)特别是应急决策(emergency decision-making)面临着前所未有的压力和挑战。
西蒙(Herbert Simon)曾言“管理就是决策”，做好应急管理，首当其冲就需要聚焦于决策。应急决策作为一种特殊决策模式和常规决策相比，无论在目标取向、约束条件、决策程序和决策效果方面都有很大的差异[1]化纤抽丝。应急决策就是要在最紧急的关头做出决定性的号令，可以说，应急管理的成败往往与这种特殊的、非程序性决策的效果有很大关系。阿金·伯恩(Arjen Boin)等学者曾指出，决策制定的危机观点在危机管理的学术文献中是一个居于支配地位的观点[2]。不难想象应急决策(制定)废五金回收在应急管理中所应有和实际所具有的“分量”。在应急管理现实图景中，我国应急决策的绩效到底如何，是否呈现出脆弱性(vulnerability)？如有呈现，治理其脆弱性的路径为何？
“简要的说，脆弱性指人、系统或其它感受体承受环境或社会经济方面的干扰和压力而受伤害的能力”[3]。“脆弱性主要体现为以下几个方面：物质方面(比如经济能力、地理位置、地质构造、建筑物的结构等)、组织方面(如通信系统、应急预案、救援计划等)和意识方面(如对待危机态度积极与否、警觉性如何等)”[4]。在本文探讨中，应急决策脆弱性主要是应急决策对突发事件引起的破坏或损害的承受度和敏感性。其实，稍作观察就不难发现我国应急决策在复杂交织的图景中常常呈现出明显的脆弱性，这很不利于我国应急管理的可持续。基于此，本文试图从应急决策(emergency decision-making)、危机决策vagoo(crisis decision-making)和风险决策(risk decision-making)转化范式整合的新视角，全面剖析我国应急决策脆弱性的表现和深层机理；并在此基础上提出破解应急决策脆弱性的治理路径。
二、新诠释视角：应急决策、危机决策和风险决策转化范式整合
通过文献回顾，可发现在社会科学领域关于应急决策的研究主要聚焦在认知－心理、官僚－组织、议程－政治三种视角；工程技术领域的应急决策研究主要聚焦在应急决策模型、
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方法、模式等方面，针对某些领域应急决策支持系统的设计与开发日渐成为研究热点[5]。本文则试图从应急决策、危机决策和风险决策转化范式整合的新视角来透视应急决策。该视角建基于“风险－突发事件－危机转化范式”和“风险管理－应急管理－危机管理转化范式”[6]，这两种转化范式具有明显整体的、系统的范畴，其创新性不言而喻。因为“理论作为一个整体所具有的意义，要大于其各个组成部分单独的意义的总和”[7]。本文尝试提出“风险决策－应急决策－危机决策”具有“连续统一体”(continuum)的属性。
按摩锤 需要说明的是，所谓应急决策是对应应急管理而言的决策环节，危机决策是对应危机管理而言的决策环节，风险决策则是对应风险管理而言的决策环节。应急决策是应急管理中的重点，但应急决策只能起到“应急”之作用，仅仅从现实维度就可窥探出“应急决策失灵”的困境。究其深层原因，是应急决策失误之过，还是另有其它“苦衷”？为了解答该疑问，让我们转换一下视角。从风险－危机转化范式可知，引起突发事件进而导致危机的根本原因是风险，突发事件只是表象，而危机是进一步的后果。从管理实践来看，应急管理亟需向前推进到风险管理，向后跟进到危机管理。
目前，无论从《突发事件应对法》和相关已出台的国家及地方层面各种专项应急预案看，各级政府比较重视应急管理，而危机管理或风险管理并没有真正进入制度层面，由于管理不善极易导致“管理危机”。从学理层面抑或从实践层面考察，应急管理亟需推进到应急治理，风险管理亟需推进到风险治理，危机管理也亟需推进到危机治理。从概念上看，“管理”(management)和“治理”(governance)的实际含义有很大差别。管理的主体是政府，治理的主体则包括政府以及其他组织和机构甚至个人。政府管理得再好，最多只是达到“善政”(good government)层面。自从有了国家及其政府以后，“善政”便成为人们所期望的理想政治管理模式。实际上，在不同的时代和不同的社会政治制度下，“善政”有着不同的内容。在公共危机治理的背景下，作为一个人民政府，“善政”[8]应当具备以下八个要素：民主、责任、服务、质量、效益、专业、透明、廉洁。关于“治理”的定义，学界观点不一。罗西瑙(J. N. Rosenau)、库伊曼(J. Kooiman)、范·弗利埃特(M. Van Vliet)、罗茨(R. Rbode)和斯托克(Gerry Stoker)等都有经典界定。而全球治理委员会所下的定义有很大的代表性和权威性。“治理”是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式
的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[9]。“善政”这种权威模式在上世纪90年代后受到“善治”(good governance)的有力挑战。俞可平认为“善治”就是指使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素有以下几个：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效[10]。近年来“善治”理论之所以得以发展，其现实原因之一就是公民社会(civil society)日益壮大，此外善治理论本身的解释张力也是其勃兴的重要原因。例如，善治比善政的适用范围更大，它不受政府范围的限制，公司、社区、地区需要善治，国家、国际社会也需要善治。“在风险社会，对危机与风险的善治无疑应当成为追求整个社会的善治中所不可缺少和越来越重要的组成部分”[11]。不难理解，从本质上说应急治理的模式亟需转型，即追求良好的应急治理即“应急善治”，危机治理则需要“危机善治”，风险治理同样需要“风险善治”。
综上所述，就非常规决策来说，从对上述风险与危机之间的逻辑关联和管理实践这两种路
径的考察来看，应急决策的本质最终是要回应到风险这个问题上来的，所以，风险决策所要解决的问题才是应急决策所要解决问题的本源。而危机决策所要解决的问题恰恰是应急决策所要解决问题的进一步发展或恶化。从决策“连续统”的角度进行分析可发现，风险决策处于决策“光谱”最隐性的一端，危机决策处于最显性的一端，应急决策则处于这两种决策之间。这样，应急决策、危机决策和风险决策转化范式就可以整合起来(详见图1)。需要说明的是，决策只是管理的一个环节，为了深化决策维度的探讨，才会把应急决策从应急管理中用图示分离出来；危机决策和风险决策的逻辑也是这样。
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