南京海关胡克宏刘娟
【内容简介】2002年全国海关第一支协管队在昆山海关成立之初借鉴的是社会辅警和交通协管员等经验。此后随着海关协管队人数、规模的快速发展，协管员的管理模式、职责范围等都发生了重大变化，其中隐含的管理风险和执法风险日渐凸显。本文结合国内外辅警制度的相关背景和实例，对海关协管员制度的发展历程、管理现状、存在风险、规范对策等进行深入研究，以期对推进海关协管员规范管理有所裨益。 一、国内外辅警制度的相关背景
世界许多国家都存在警力不足问题, 警察疲于应对复杂的治安形势，为弥补警力不足，辅警队伍则应运而生用于协助警察执行公务。学界普遍认为，国际上最早的辅警制度起源于英美法系国家，目前在许多国家均存在并发展出不同特点。
（一）国际辅警制度简介
1．英国。英国辅警体系比较发达和完善, 已有几百年历史，辅警的申请、招募、训练和执法工作等各环节均处于严格管理之中，且有相关法律制度予以规范。英国警局通常包括四类人员：正式警员、平民雇 员(文职雇员)、特别警察以及社区辅警，后两者是比较主要的辅警类别：一种是特别警察，由各行业志愿者组成的兼职警察队伍, 利用自己的业余时间协助正式警察从事警务执法活动。特别警察享有英国《警察法》赋予的执法权力，可以在被分配的警务区域进行巡逻, 犯罪预防, 搜查, 逮捕等，穿着与正式警察几近相同的警服，具有大体相当的与层级，同样的警务装备，特别警察属于义务服务（通常要求每年一定小时数），不享有薪金福利和假期，年终偶尔会享受一些津贴。另一种社区辅警，实行有偿劳动，享有有限执法权，其主要职责包括：日常巡逻，处理轻微违法，保护犯罪现场，对涉嫌违法人员进行临时留置，等候正式警察来处理，在大型活动中进行安保等。社区辅警与特别警察都是正规警力的有力补充。①
2.美国。美国辅警队伍根据地方法律组建，由各行各业热心公益的志愿者组成并进行志愿服务，没有任何报酬。美国辅警由各地警局招募、管理、并进行严格培训。辅警没有执法权，不能携带支及其他武器, 只能“观察并报告”，从事一些服务性和危险性不高的辅助执法活动：例如驾驶警车巡逻，维护治安，举行大型活动时进行人管控，报告案件、事故, 提供情报, 参与犯罪预防，帮助搜寻失踪人口等。但如今，美国辅警的职能发生了很大变化，许多警察部门超越法律界限给辅警配备手铐、警棍等装备，要求辅警从事超出法定范围的协助任务, 因而不可避免产生一些法律问题。②
3.法国。法国辅警主要有两种模式: 一种狭义的叫辅助警察，前身是法国辅助宪兵，其成员由内政部有关机关根据国家警察的品质和体质条件, 从应征入伍的青年中挑选，接受培训后分配到警察局、治安
队等进行一般10个月的工作。辅助警察着制服，但没有标志；在权限方面, 他们不具有刑事司法和治安行政管理的职权, 只是作为一种补充角协助国家警察履行各种职能，例如维护道路交通秩序、社区治安管理、公共场所治安巡逻以及在警察局值班或某些技术性工作；在出路上, 对于不能胜任工作的辅助警察, 按照不适合服兵役的规定处理，如果工作期满后仍想继续从事国家警察工作, 可以参加招募国家警察的考试。另一种广义的叫辅助警力，指不占国家警察编制的行政人员、专业技术人员及其他服务人员，法国警察机构利用合同雇员的方式, 招募了近万名办公室雇员在各机构中从事行政事务性工作，以充分保障一线警力。③
双生筷总体分析可以得出以下结论：第一，辅警制度在西方国家普遍存在；第二，辅警的雇佣关系
基本受公法或私法合同的调整，这种雇佣关系受法律保护, 机制也较灵活；其三，辅警的定位都是在编警力的补充；第四, 辅警普遍职责明确，不具有或只有有限的执法权。但英美法系国家与大陆法系国家的辅警制度也存在区别：英美法系认为社会治安的维护应该由政府和民间共同承担，因此许多英美法系国家在法律制度中直接认可民间组建的辅警队伍的法律地位，并正式授予其特定权限，协助正规警察维持社会治安。而大陆法系在法理上认为政府应对社会安全负起全部责任，因此在法律制度中基本没有引入严格法律意义上的辅警制度，通常在实践中摸索总结经验。
（二）我国辅警制度初探
目前国内学界对“辅警”给出多种解释，定义不一，通常认为辅警是指由警察机关聘用, 协助在编警察履行各项职能的所有警察辅助力量，范围非常广，包括保安（联防）队员、协警, 护村队, 护校队, 工人纠察队, 110接线员等不同形式。笔者认为，正因为英美法系与大陆法系在理念上存在上述区别，因此我国“辅警”的概念、范围都不可能像英美辅警界定的那样清晰,“辅警”只是一个“通俗”称呼，并非一个法律概念。从“辅警”又引申出“协管”一词，经过百度搜索，全国各地普遍存在由各级地方政府聘用并管理的宽泛意义的协管员，如治安协管员、交通协管员、暂住人口协管员、税务协税员、助征员，以及安全监督协管员、劳动监察协管员、城建协管员等，形式众多，海关协管员其实也属此类。
笔者通过走访地方公安、税务等部门了解到，较之海关上述两个部门使用协管员的历史更久、人员更多（如：江苏省税务系统约有税务干部两万人，助征员、协税员三、四千人；公安系统约有民警八万人，辅警十六万人），总体上也都经历了一个“初步发展、迅速扩张、风险显现、开始压缩、逐步规范”的过程，均反映扩张范围越大，规范时面临的压力和难题也越大。在人员编制方面，税务和公安都存在事业编制、工人编制、劳务派遣合同制等多种形式；在经费来源方面，税务机关目前绝大多数是利用本单位代收基金手续费自行支付，公安机关则力争从自筹资金向全部地方政府财政拨款转变；工资待遇方面普遍偏低；在工作职责范围方面，税务机关主要使用在报税大厅录入员、咨询服务人员、整理档案资料、“12366”接线员等，公安机关则包括保安联防、户籍协管员、交通协管员、治安协管员等，但都强调一条原则：不得从事行政执法岗位，包括检查核查、行政处罚、调查取证、许可审批等；
在廉政和执法风险方面，都面临着行风评议、队伍形象、权力监督等问题；在管理制度方面，税务总局制定了《税务人员执法资格与执法能级认证暂行办法》，公安部下发过取消治安员的通知和规范交通协管员管理的指导意见等。
综合看来，笔者认为公安部门的交通辅警、治安辅警制度极具典型性，对于完善海关协管员制度最有参考价值。现分析如下：
1.交通协管员（交通辅警）。交通协管员的使用由来已久，与百姓日常生活息息相关，公安部2008年发布的《关于加强交通协管员队伍建设的指导意见》、《交通警察道路执勤执法工作规范》首次以部门规章形式明确了交通协管员的职能和设立依据，规定交通协管员可以在交通警察指导下承担以下工作：维护道路交通秩序，劝阻违法行为；维护交通事故现场秩序；保护事故现场；抢救受伤人员；进行交通安全宣传；及时报告道路上的交通、治安情况和其他重要情况；接受众求助。同时明确规定：交通协管员不得从事其他执法行为，不得对违法行为人作出行政处罚或者行政强制措施决定。随后不少地方交管部门纷纷发文取消由交通协管员对违规车辆粘贴《违法停车处理告知单》和照相取证等工作。可以看出，交通协管员的工作职责显然不包括行政执法权。
2.治安辅警。治安辅警与交通辅警不同，实践中治安辅警确实需要具备一定的行政执法权力以维护治安才能避免形同虚设，例如至少可以检查嫌疑人的证件、处理轻微违法行为，进行简单留置等候警察
处理等，但这样一来则与大陆法系中“行政权力不得任意处置”理论④相冲突，公安部门目前不敢也无法出台规章直接赋予治安辅警行政执法权，造成“可做不可
说”的尴尬局面，再加上治安辅警自身素质参差不齐，实践中更显“乱象”丛生。2004年公安部曾下发通知，要求各地公安机关对聘用的治安员队伍进行专项清理，用３年时间全部清退出去，“至2008年１月１日以后，各级公安机关一律不得再以任何名义留用治安员”。但时至今日，没有法律“名分”的治安辅警仍然存在并承担着大量协助维护治安的工作，尤其是自去年校园暴力事件频发后，更有扩招趋势。
二、海关协管员制度的发展和现状
自2000年以来，随着外向型经济的迅速发展，江苏省各地特别是沿江、苏南地区进出口业务量快速增长，海关监管人力资源有限增加和监管业务量迅猛增长的矛盾日益突出，为解决海关监管人员严重不足的问题，南京海关2002年批复同意在昆山海关出口加工区试点组建全国第一支“协助海关监管队”。2004年南京海关下发的《关于规范“海关协管队”管理若干问题的意见》（以下简称452号文）中对协管队定义为“海关所在地的地方政府或其派出机构为了缓解海关监管业务量增长与海关监管人力不足的矛盾而组建并管理，在海关关员的带领下执行特定监管工作任务的组织。”可见“政府组建、海关使用、关员带班、执行特定任务、补充人力不足”成为海关协管员定义中的实质性要素。从南京关区创建
的第一支仅15人的海关协管队，迄至2010年6月已增长为20多支队伍，673人，各隶属海关无一例外均配备了协管员。客观来说，近十年来协管员制度对于海关严格把关、高效服务的平衡推动发挥了不容忽视的作用，其一，缓解了基层海关人力不足。随着海关“5+2”、“7×24小时”通关现场的增加，在海关人员编制短期内难以大量增加的情况下，协管员的存在对于化解基层海关现场监管人力明显不足的矛盾确实发挥了巨大作用。其二，有效节约了行政成本。其三，提高了海关人力资源的利用效能。协管员可以把关员从繁琐的一般事务性工作中解脱出来，致力于专业的海关监管执法活动。当前，海关协管员管理呈现出以下特点：
（一）发展失衡，管理逐渐失范
1.如何适当配备，尚无科学合理标准。协管员并非多多益善，而应按需配备，确保比例适当。但大部分海关未对本关主要业务量、现有关员人数、协勤武警人数以及适合配备的协管员人数等数据之间进行分析比较，难以体现协管员配备的必要性和科学性。有的海关之间报关单量相差数十倍甚至近百倍，但协管员数量却几乎相同。
2.人事劳动关系形式各异，内部管理制度不统一。目前协管队的人事劳动关系主要分为三种：第一种是地方政府拨给的事业编制；第二种是海关自行签订用工合同的合同制；第三种是海关通过与地方人力资源中心、港务管理局下属物流公司、管委会下属子公司等第三方签订劳务派遣合同的合同制。目
前协管员在人事管理、工资待遇、考核奖励等方面的内部管理制度均由各关自行掌握，管理模式和管理水平参差不齐，容易引发一系列矛盾。
3.经费使用不够公开透明，缺乏稳定递增机制。海关协管队的资金来源均为地方政府（包括开发区管委会）拨款，通常直接打到海关帐户用于协管员的工资待遇、福利保险金、行政经费（服装费、教育费、办公费）等。虽然各关均承诺“专款专用”，但对工资福利的标准、行政经费的分摊比例并不统一，也没有公开透明的计算标准，有的协管员认为海关挪用、挤占协管员的专项经费，屡屡提出异议。且各关经费主要依赖于与地方政府谈妥的一次性标准，普遍缺乏稳定长效的递增机制；大部分海关未建立协管员工资分级和递增制度，缺乏稳定的上升空间，各关也都表示在这方面压力很大。
（二）职责扩大，风险逐步显现
从452号文的规定不难看出，最早组建协管员的主要功能在于在海关特殊监管区域和监管点现场协助海关进行物流监管，补充现场监管人力不足。但随着形势发展，目前协管员的工作范围已发生较大改变，基本覆盖海关绝大部分业务和行政领域：
1.范围扩大，功能定位发生偏移。目前海关协管员工作范围总体分为三类：一是现场辅助监
管，约占协管员总数的52%；二是其他业务部门辅助内外勤，约占33%；三是行政辅助、后勤保障等，
医院用筋膜仪约占15%。各关对三种类型协管员的使用侧重也不同。可以看出，协管员制度的功能已从过去的“偏重补充现场监管人力资源不足”逐渐演变为“补充海关所有工作岗位的人力资源不足”。
2.参与执法，依法行政界限模糊。协管员不具备行政执法主体资格，无论单独从事还是参与执法都于法无据。海关不少部门、人员虽然认可这一观点，但并未真正结合海关执法实际对一些问题作深入思考：例如协管员协助海关查验，做哪些工作不属于参与执法；施封验封、查验放行进出特殊监管区域的车辆等是否属于执法行为等并不明确，实践中不少海关直接将协管员当做关员或协勤武警使用。此外，有的海关对业务岗位配备的协管员未具体规定应该做什么、不得做什么，仅笼统表述为“辅助监管”、“辅助执法”、“按照科领导的要求从事辅助工作”等，造成实践中协管员与关员共同执法的情形。
3.突破原则，隐藏重大执法风险。虽然452号文明确规定协管员“不得接触海关印章、印油，不得使用海关IC卡”的“三不碰”原则，但近年来随着协管员职责范围的扩大，在“确保实际工作需要”理由的掩护下，上述原则早已被突破：调研中有一半以上海关承认本关协管员有使用关员IC卡或者使用防伪印油、印章的情形；有些协管员的工作岗位甚至还涉及到转关、放行等对报关单数据进行实质性管理的高风险操作；有的监管现场到了周末全部由协管员值守值班，IC卡保管箱的备用钥匙直接由协管队队长保管；有的海关在旅检、稽查等岗位配备协管员参与外勤执法。
4.缺乏制约，廉政隐患不可避免。对于协管员一般性的违法违纪行为，除了扣发奖金或将其辞退外，
海关廉政100条、党政纪律处分等措施无法直接起到监督制约作用，有的协管员还会表达“反正是临时工，大不了辞职走人，也不影响再就业”等类似想法；有的海关在外部行风评议中，因协管队员的执法态度、执法公正性等被投诉造成不良影响；不少海关都有协管员人员流动的情况，部分协管员一边在海关工作一边想着离职后直接从事相关的报关、物流及进出口业务。
5.环境混同，保密义务难以保证。目前协管员基本参与到海关业务运行的各领域，和关员在同一办公环境中从事相同或类似工作，势必会接触到海关各项档案、单证、文件和相关工作信息、数据，业务动态等，上述内容哪些不宜对协管员公开，如何与其签订保密协议，如何监督其履行保密义务，是否约定离职后的脱密期限等问题，都值得进一步思考。
黑刚玉磨料
（三）急功近利，认识存在偏差
1.对协管员使用管理中存在的深层次风险认识不足。有的海关只看重协管员的个人素质而不注重其法律地位和主体身份，希望将协管员视同“关员”或“准关员”使用；有的只强调协管员“政府出资”、“好使管用”而希望“越多越好”，在队伍稳定、风险防控方面缺乏危机意识，形成“放开易、约束难、”“使用易、规范难”局面；少数海关在协管员的招录环节和行政经费分摊上做文章，将其作为谋取利益的重要渠道。
用户行为分析系统2.对协管员队伍管理中的长远问题研究不够。目前，协管员队伍的和谐稳定直接关系到海关整体队伍
的健康发展，协管员的教育培训、党团关系、休息休假、子女医疗保障以及相关福利制度等都需要进行统一指导规范。此外，自2002年以来，海关最早的一批协管员也面临着年龄增大、结婚生子、工作满10年是否签订无固定期限劳动合同、年龄增长后如何调整岗位安置等问题，且比例正在逐年上升，必须引起重视。
3.对海关自身的体制改革和健康发展思考不足。自2002年以来，海关协管队急遽增长，从表面上看，海关依靠地方政府的支持比较有效地解决了业务量增长和人力资源不足的矛盾，但从深层次分析，这种扩张也可能回避甚至掩盖了一些海关在内部管理、执法基础、人力资源使用调配、行政决策科学合理性方面的矛盾和不足，甚至影响到海关自身的体制改革和健康发展。例如，有的海关特殊监管区域卡口晚上开放过多，均需值夜班验放车辆，导致人力
资源紧张，有的海关对主要港口的监管工作配备的协管员是关员人数的5倍；有的海关特殊监管区域的一线关员经常加夜班，工作强度大，长期得不到交流和轮岗，二线关员又不愿意去一线工作，只能依赖协管员补充一线力量；另一些海关，少数协管员甚至已成为公认的“海关业务专家”，其工作能力和工作业绩远超过同岗位的其他关员。因此，海关必须在自身岗位设置和人员分配上进行科学研究和必要整合，不能因为地方政府提供经费就无限制地滥用协管员，否则必将造成协管员数量的盲目增长，也会对海关队伍自身的健康发展造成深远影响。
三、海关协管员管理的规范和可持续发展
如前所述，海关协管员队伍的产生有其深刻的历史背景和原因，既不能忽视管理使用中实际存在的风险和隐患，也要正确看待并理解基层海关为加强实际监管、解决业务量剧增和人力资源紧张矛盾的客观需求。笔者认为，推进海关协管员的规范管理，并非一家之事，一日之功，需要各相关部门和各用人单位从保障海关整体利益和全局工作角度出发，积极主动、协调配合、认真负责地共同推进海关协管员规范管理工作。具体建议从以下方面着手：
（一）建立健全协管员管理的制度规范
建议根据形势发展需要，从业务操作和内部管理两个层面制定制度规范：一是出台《海关协管员规范使用管理办法》明确协管员的法律地位和工作性质，重点规定其职责范围、配备要求、禁止原则、责任追究等内容；二是通过《海关协管员人事劳动管理指导意见》对协管员队伍管理进行分类引导、逐步规范，主要因为目前各关协管员管理制度差别太大，且历史背景、实际情况不同，暂不适宜采取“一刀切”方式进行统一。在《指导意见》中建议明确以下内容：海关协管员的主管部门；招录、辞退、考核奖励、岗位交流等方面的基本要求；协管员的工资核定及福利待遇、医疗保障、社会保险金缴纳、休假制度等基本原则；相关经费的管理使用要求等。
（二）严格限定协管员的职责权限
笔者认为，规范协管员的使用，最重要的就是明确协管员能做什么和不能做什么。借鉴公安部门对交
通协管员的管理使用，建议将海关协管员的法律地位定位为“辅助海关工作”、“弥补海关关员人力资源不足”，包括辅助海关监管和辅助行政事务。具体如下：
1.明确辅助海关监管的具体范围。比照公安部对交通协管员的职责定义，对海关协管员的职责范围进行明确描述，例如：在特殊监管区域、监管场所协助关员进行值班值守、区域巡查、视频监控，记录车辆、货物、人员进出通道情况；定期查看监管场所内货物的存放情况及时向关员报告；在海关检查运输工具或查验货物时，协助关员查看场地、维护监管现场秩序、引导企业相关人员按照海关要求开拆、搬移货物、配合海关取样送检等；在通关、征税、加贸、统计、企管、稽查等业务岗位协助关员进行单证流转、台账登记、信息录入、文书打印、通知当事人等辅助性工作；发现走私、违规情事或相关线索及时报告关员处理等，重点强调协管员“在海关执法时起辅助作用但并不直接参与执法”的法律属性。变压器防盗锁
2.强调辅助监管不得违反的基本原则。辅助海关监管的协管员必须坚持关员带班作业，必须遵守“六不准”原则：不得使用IC卡；不得使用海关防伪印油、印章；不得行使海关行政执法权力；不得单独接触行政管理相对人；不得在海关对外出具的法律文书上签字；不得超越海关规定的岗位职责和工作流程行事。
3.限定辅助行政事务人员的比例。辅助行政事务协管员是指协助海关从事文秘、财务、档案、“12360”
接线员、装备、技术、保障等工作。为避免各关不合理滥用，建议对各关配备此类协管员的比例进行适当限制，不超过总数的20%。
丰乳贴（三）建立科学长效的管理机制
1.科学核定人数，控制无限增长。建议由直属海关人事部门对隶属海关内设机构分布、在职
豫公网安备41160202000603
站长QQ:729038198
关于我们
投诉建议