第３２卷㊀第３期
J O U R N A LO F I N S U R A N C EP R O F E S S I O N A LC O L L E G E(B i m o n t h l y)V o l ３２㊀N o ３J u n．２０１８
何小伟，汤靓虹
(１．对外经济贸易大学保险学院，北京１０００２９;
２．中国人寿财产保险股份有限公司深圳市分公司，广东深圳５１８０００) [摘㊀要]㊀２０１４年，深圳率先在国内开展巨灾保险试点.深圳巨灾保险方案的主要特征包括政府的主导作用㊁多层次的风险保障㊁纳入综合灾害防范体系等主要内容.深圳巨灾保险试点开创了巨灾损失的多元化补偿模式，提高了深圳市对灾害风险的综合防范能力，探索了巨灾保险政府与商业保险公司合作的新模式.然而，深圳巨灾保险试点也存在着不足，如相关细则还有待完善㊁未能有效调动个人投保的积极性等.深圳巨灾保险试点对我国其他地区开展巨灾保险有一定的借鉴意义.试验平台
[关键词]㊀深圳；巨灾保险；试点；探索；借鉴
[中图分类号]F８４０．６４㊀㊀㊀[文献标识码]A㊀㊀㊀[文章编号]１６７３－１３６０(２０１８)０３－００３５－０４
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[A b s t r a c t]I n２０１４,S h e n z h e n t o o k t h e l e a d i n c a r r y i n g o u t t h e p i l o t o f c a t a s t r o p h e i n s u r a n c e i nC h iＧn a．T h em a i n c h a r a c t e r i s t i c s o f c a t a s t r o p h e i n s u r a n c e p r o g r a mi nS h e n z h e n i n c l u d e t h e l e a d i n g r o l e o f t h e g o v e r n m e n t,t h e p r o v i s i o no fm u l t i－l e v e l r i s k p r o t e c t i o n,a n d t h e i n t r o d u c t i o no f c a t a s t r o p h e i n s u r a n c e i n t o c o m p r e h e n s i v e d i s a s t e r p r e v e n t i o n s y s t e m．T h e c a t a s t r o p h e i n s u r a n c e p i l o t p r o j e c t i nS h e n z h e n c r eＧa t e s ad i v e r s i f i e dc o m p e n s a t i o n m o d e s f o rc a t a s t r o p h i c l o s s e s,i m p r o v e s t h ec o m p r e h e n s i v e p r e v e n t i o n c a p a b i l i t y o f S h e n z h e n f o r d i s a s t e r r i s k,a n d e x p l o r e s t h en e w m o d e o f c o o p e r a t i o nb e t w e e n t h e g o v e r nＧm e n t a n d i n s u r a n c e c o m p a n i e s i nc a t a s t r o p h e i n s u r a n c e．H o w e v e r,t h eS h e n z h e nc a t a s t r o p h e i n s u r a n c e p i l o t a l s o h a s s h o r t c o m i n g s,s u c h a s t h e r e l e v a n t r u l e s a n d r e g u l a t i o n s t o b e i m p r o v e d．T h e S h e n z h e n c aＧt a s t r o p h e i n s u r a n c e p i l o t i s o f c e r t a i n r e f e r e n c e t o t h e c a t a s t r o p h e i n s u r a n c e i no t h e r a r e a s o fC h i n a．[K e y w o r d s]S h e n z h e n;C a t a s t r o p h e i n s u r a n c e;P i l o t;E x p l o r a t i o n;R e f l e c t i o n
㊀㊀建立巨灾保险制度，逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制，这是多年来我国灾害管理的历史经验所昭示的发展方向.早在２００６年，国务院«关于保险业改革发展的若干意见»(简称 国十条 )就明确提出要建立国家财政支持的巨灾风险保险体系.２００８年汶川地震发生之后，全社会呼吁建立巨灾保险制度的呼声更为强烈，保险业也一直为推动巨灾保险落地而努力.在这种背景下,２０１３年９月，保监会批复深圳作为全国巨灾保险的首批试点地区之一.２０１３年１２月３０日,«深圳市巨灾保险方案»经深圳市政府常务会议审议通过，率先在全国建立巨灾保险制度.２０１４年５月，深圳市民政局与人保财险深圳市分公司正式签署«深圳市巨灾救助保险协议书»，标志着深圳巨灾保险制度正式进入实施阶段.
一㊁深圳巨灾保险试点的主要特征
(一)政府发挥了强有力的主导作用麻将纸牌
深圳巨灾保险试点是在政府的主导下开展起来的，其主导作用突出体现在两个方面:１．在巨灾保险制度构建中发挥组织领导的作用.根据«深圳市巨灾保险方案»，深圳市成立了巨灾保险工作联席会议制度，参与单位包括深圳市发
基金项目：国家自然科学基金面上项目(７１５７３０４１)的阶段性成果.
作者简介：何小伟(１９７９－)，男，湖北随州人，对外经济贸易大学保险学院副教授，经济学博士，研究方向：巨灾保险㊁农业保险㊁保险市场和保险监管.
汤靓虹(１９６８－)，女，江西人，中国人寿财产保险股份有限公司深圳市分公司福田支公司总经理，研究方向：财产保险经营与管理.
保险职业学院学报(双月刊)２０１８年第３期
改委㊁财政局㊁民政局㊁法制办㊁应急管理局㊁金融办
和保监局.联席会议是深圳市巨灾保险方案的集
体领导和决策组织，主要负责协调各有关部门推进
巨灾保险工作，同时对保险公司和第三方公估公司
进行业务监管.在联席会议单位中，保监局负责保
障内容的审定，财政局主要负责安排财政资金支付
巨灾保险费，民政局负责巨灾保险保单签订㊁灾后
救助的具体实施以及保险公司的绩效评估等.２．拨付巨额财政资金购买巨灾保险和建立巨灾基金.深圳市政府每年拨付财政资金作为保费
为深圳市行政区域范围内的所有自然人购买巨灾
救助保险，以确保受灾者在遭遇１５种灾害及次生灾害时获得不低于特定限额的损失补偿(以人身伤亡救助费用为例，每人每次灾害限额为１０万元，每次灾害总限额为２０亿元).与此同时，深圳市政府还投入财政资金建立巨灾基金，用于政府应对重大自然灾害的长期 资金储备 .在２０１４年深圳巨灾保险试点之初，深圳市政府在巨灾救助保险的基础上，额外拨付了３０００万元，设立了深圳市巨灾基金.
(二)提供多层次的巨灾风险保障
深圳巨灾保险制度框架主要包含三个层次：一
是设立巨灾救助保险，由深圳市政府出资购买商业
巨灾保险服务，保险灾种覆盖了暴风㊁暴雨㊁海啸㊁
泥石流㊁滑坡㊁地震等１５种灾害，救助项目包括因灾造成人身伤亡费用㊁住房损失费用和核应急救
助费用.二是设立巨灾基金，由深圳市政府拨付资金发起，作为巨灾保险救助的有效补充，同时可广泛吸收社会捐赠资金.三是商业性个人巨灾保险，由市民自主购买.其中，巨灾救助保险具有 广覆盖 (覆盖深圳市的所有自然人)㊁ 保基本 (每人每次限额１０万元)的特征；巨灾基金为深圳市政府所提供的额外保障，用于弥补实际巨灾损失超过巨灾救助保险限额时的差额；商业性个人巨灾保险具有 自愿性 ㊁ 高保额 的特征，保费完全由市民自己承担.
(三)将巨灾保险纳入综合灾害防范体系
深圳巨灾保险制度并非单一的巨灾损失经济
补偿制度，而是着眼于构建现代城市综合灾害防范
体系，全面提升城市安全保障能力.根据«深圳市
巨灾保险方案»，保险公司除了承担巨灾救助保险
定期报告㊁灾害数据平台建设等服务.其中，防灾
防损制度要求保险公司每年从保费中提取一定比例(不低于５％)作为专项费用，用于组织开展灾害研究㊁灾害风险隐患排查㊁应急演练㊁灾害急救宣传等防灾防损事项；定期报告制度要求保险公司按季度出具当期灾害及赔付情况的统计分析报告，进而提出防灾减损㊁应急管理㊁灾害救助等方面的建议和对策；灾害数据平台建设要求保险公司研究建立深圳灾害数据平台，为市政府各有关部门提供灾害数据的统一管理平台和共享服务.
(四)保障风险以自然灾害为主
深圳巨灾保险方案所保障的灾害主要包括１５种自然灾害风险：暴风(扩展狂风㊁烈风㊁大风)㊁暴雨㊁崖崩㊁雷击㊁洪水㊁龙卷风㊁飑线㊁台风㊁海啸㊁泥石流㊁滑坡㊁地陷㊁冰雹㊁内涝㊁主震震级４．５级及以上的地震及地震次生灾害.也就是说，深圳巨灾保险制度所保障的风险并不包括由于非自然原因所导致的人为巨灾，如重大火灾㊁爆炸㊁空难㊁特大交通事故等.
(五)保险责任以人身风险为主
深圳巨灾保险的责任范围为灾害发生时对受灾人的人身伤亡救助费用以及由灾害所导致的核应急救助费用和住房损失费用.其中，人身伤亡救助的责任限额最高，每次事故责任限额２０亿元，每人每次事故责任限额１０万元.核应急救助费用的责任限额次之，每次事故责任限额５亿元，每人每次事故责任限额２５００元.住房损失费用的责任限额最低，每次事故责任限额２亿元，每户每次事故责任限额２
万元.
二、深圳巨灾保险试点的初步成效
(一)开创了巨灾损失的多元化补偿模式
文具盒生产过程多年的实践表明，我国现行以财政为主的巨灾补偿方式的制度安排存在诸多弊端，与我国社会主义市场经济的大方向和行政体制改革的发展趋势并不相符.建立巨灾保险制度，不仅可以缓解政府在灾后重建过程中所面临的压力，而且有利于推动我国行政体制改革.深圳市发扬 敢为天下先 的创新精神，率先在全国建立巨灾保险制度，实现从以财政为主的巨灾补偿方式向以财政㊁保险赔付㊁巨灾基金共同支撑的多元化补偿方式转变，有助于提高巨灾损失的补偿水平，提高财政的稳定性，促进政府管理水平提升和职能转变.
(二)提高了对灾害风险的综合防范能力
深圳巨灾保险试点实施以来，经办巨灾保险业
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２０１８年第３期(总第１７８期)何小伟，汤靓虹：深圳巨灾保险试点的探索及思考
务的保险公司在防灾防损㊁灾害数据平台建设方面开展了大量的工作，并取得了积极的成效.２０１６年以来，以中国人寿财产保险深圳分公司(以下简称 国寿财险 )为首席保险人的 共保体 开展了一系列防灾防损活动，包括：印制并发放«深圳市巨灾保险手册»，在全市范围内组织防灾防损专题培训，委托第三方排查和评估全市巨灾风险，举办 现代城市综合防灾减灾体系构建研讨会 ，等等.与此同时, 共保体 还发布了«深圳市巨灾风险分析和风险管理建议»，详细分析了深圳市当期灾害及赔付情况，并提出了相应建议.此外，国寿财险还与专业数据平台公司合作，开发了 深圳市自然灾害救助信息管理平台 ，该平台内容涵盖政策法规㊁通知公告㊁避难场所㊁资助管理㊁巨灾保险等模块，是全面掌握深圳市各类巨灾信息的专业数据库.
(三)探索了政府与商业保险公司合作的新途径
建立政府与商业保险公司合作伙伴关系是发达国家巨灾保险制度成功运转的重要条件.然而，由于各国国情不同，巨灾保险制度的合作模式也不尽一致.相比于国际上具有代表性的巨灾保险制度，深圳巨灾保险方案在合作的模式上有着鲜明的特.首先，深圳市政府在每年拨付不菲的财政资金作为保费支出，为所有在深圳市的自然人投保，这一慷慨举动在国际巨灾保险制度中并不多见.比较而言，国外政府的财政支持更多地表现为巨灾保费补贴㊁提供巨灾再保险㊁建立巨灾保险基金等方面.需要指出的是，在政府财务状况良好的前提下，完全由政府支付巨灾救助保费成本可以保证巨灾保险资金的归集效率，其优势不容否认.其次，深圳巨灾保险方案特别规定了保险公司在常规的巨灾理赔责任之外，还
需要承担理赔预付责任，以及包括防灾防损㊁定期报告和灾害数据平台建设在内的综合性灾害防范工作，从而将事前的风险防范㊁事中的灾害救援和事后的损失补偿有机结合起来.最后，深圳巨灾保险方案允许由多家保险公司组建 共保体 来承担巨灾保险的承保㊁理赔和防灾减灾工作，这有助于提升巨灾保险制度的运行效率.
(四)提升了居民防灾减灾意识
深圳巨灾保险试点开展之后，深圳市政府和巨灾保险 共保体 营造了强大的宣传声势和舆论氛围，围绕着深圳巨灾保险试点㊁巨灾风险㊁防灾减灾等主题开展了大量的宣传和知识普及. 共保体 以防灾减灾宣传周㊁国际减灾日等活动为契机，配合民政部门组织策划了 深圳市２０１６年防灾减灾主题宣传日活动 ，搭建了社会各界共同参与的防灾减灾宣传教育平台.保险承保机构印还制了大量«深圳市巨灾保险手册»，免费向市民派发，增强市民的防灾减灾意识.与此同时，巨灾保险 共保体 还积极协助深圳市民政局完成多场防灾减灾培训，培训主要内容为气象㊁地质㊁地面坍塌等常见易发的灾害防御知识及自救互救技能.这些活动的开展，有效地提升了居民的防灾减灾意识.
三、试点中发现的主要问题
(一)制度细则有待健全
由于深圳市搭建了我国第一个严格意义上的巨灾保险框架，具有探索性和试验性，再加上试点的开展时间有限，因此巨灾保险制度还存在着不够完善的地方.比如第二层次巨灾基金如何与第一层次巨灾救助保险进行衔接，相关管理办法和实施细则尚未出台.另外，包括巨灾风险的多层次分散机制㊁巨灾基金的税收优惠与财政支持政策㊁巨灾准备金的提取和评估㊁偿付能力风险评估与管理等问题都处于空白或不太明确的状态，这些问题都有待今后的进一步研究.
(二)防灾减灾的基础性工作任重道远
虽然承担巨灾保险经办业务的 共保体 在防灾减灾方面已做了大量工作，并取得了一定成效，但要在源头上降低巨灾发生的概率和尽可能地减少巨灾所带来的损失，还有大量工作要做.从目前来看，深圳市在灾害综合防范体系方面还有诸多薄弱之处，表现在：街道㊁社区两级预案体系还不健全，特别是社区一级的预案尤为薄弱；救灾专职工作人员有待壮大，基层大多为兼职工作人员；灾害信息的获取渠道比较单一，民政以外的灾害信息员基本没有；灾害模拟分析预报系统不完备，防灾减灾信息处理与分析水平需要提高；等等.要加强这些薄弱之处，需要民政系统和 共保体 不断创新思路和方法，把工作做细做实.
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(三)未能有效调动个人的投保积极性
在深圳巨灾保险方案中，商业个人巨灾保险是重要的组成部分.与第一层次巨灾救助保险相比，商业个
人巨灾保险属于 自愿性 保险，其保额较高，但是需要深圳市居民支付一定的保费.从目前来看，尽管 共保体 推出了多款商业个人巨灾保
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保险职业学院学报(双月刊)２０１８年第３期
险，但是其与普通的个人意外险和家财险并无太多区别，缺乏鲜明的特，对深圳居民的吸引力并不强.不仅如此，深圳市居民在购买商业个人巨灾保险时，也不能获得保费补贴和税收优惠，这在一定程度上影响了深圳居民的投保积极性.
四㊁深圳巨灾保险试点的实践意义
(一)建立巨灾保险制度应 先破局，再完善
巨灾保险制度是一个复杂的系统，牵涉面广，技术性强，具体实务繁琐，这些也正是巨灾保险制度在我国迟迟不能落地的重要原因.虽然深圳巨灾保险试点方案不是很完美，还存在一些不足，但是其 破局 的意义却非同一般.不仅如此，过去几年来，深圳市政府也结合试点过程中的经验对巨灾保险方案进行了逐步完善，比如在保额不变的情况下降低巨灾救助保费支出，增加住房损失的保险责任，提高每年的防灾防损费用预算，等等.这种 先破局，再完善 的做法无疑值得我国巨灾保险领域有益借鉴.
(二)政府在巨灾保险制度构建中应该更主动
巨灾保险制度的构建需要政府与保险公司的共同参与，这是国际巨灾保险制度的普遍经验.就我国而言，由于政府对各种资源的掌握程度比较高，并且长期在防灾减灾系统中占据着主导作用，这意味着要建立巨灾保险制度，政府必须 放下身段 ，主动转变自身职能，创新公共服务提供方式.从保险公司方面来看，只有政府主动寻求变革巨灾损失补偿方式，引入商业保险机制，保险公司才可能获得用武之地.深圳巨灾保险试点得以落地，从根本上也得益于深圳市政府发挥经济特区先行先试的创新精神和提升城市风险管理水平㊁创新社会治理的决心.
(三)巨灾保险制度的推广需要因地制宜
巨灾风险的发生有着很强的地域性，因此，巨灾保险制度的构建要充分考虑所在地区的风险特征.从深圳地区自然灾害的发生规律来看，气象和地质灾害的种类最多，台风㊁洪涝㊁滑坡等灾害发生的频率最高，造成的危害程度最为严重.深圳巨灾保险方案的保障灾种也正是基于这一灾害规律而确定的.特别地，考虑到深圳地区还面临着核电事故方面的风险，深圳巨灾保险方案的保险责任也包含了由于自然灾害所导致的核应急救助费用.需要指出的是，虽然深圳巨灾保险方案还承保了地震风险，但是从历史上看，深圳发生地震巨灾风险的概率非常低，其潜在威胁并不大，这在客观上降低了深圳巨灾保险制度的偿付能力风险.
(四)将巨灾保险与防灾减灾结合起来
预防为主，防御和救助相结合 是我国防灾减灾工作的基本方针，也是我国自然灾害综合防范体系建设中需要遵循的重要原则.将巨灾保险和防灾减灾结合起来，有助于拓展传统巨灾保险制度的功能，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力.深圳在巨灾保险试点中，承担巨灾保险经办业务的 共保体 需要在防灾防损㊁定期报告㊁灾害数据平台建设方面履行相应职责，并且民政系统每年会对 共保体 的防灾减灾表现进行评估，这一做法也值得其他地方借鉴.
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(责任编辑：何厚发)
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