此次《档案法》修订草案的内容适应了新时代档案利用工作发展的需要，特别是在提供法律保障、衔接协调其他部门法、提供多种法律救济途径三个方面做出较为科学具体的制度设计。这些是应当值得肯定的。当然，不容否认的是，《档案法》修订草案在档案公布、权利救济方面等制度设计上仍有不足之处，存在着可能的法律漏洞风险及不符合立法目的等问题，需亟待加以完善。
档案法 修订草案 档案利用 工作实践
2016年5月25日，国家档案局发布关于《中华人民共和国档案法》修订草案（送审稿）公开征求意见的公告，并全文刊发《档案法》修订草案及其修订说明[1]。随后，学界对此展开广泛而深入的讨论。
2016年第6期《档案学通讯》刊登了徐拥军、李晶伟、蔡美波撰写的《对〈档案法〉修订
草案的几点意见》，徐文在肯定《档案法》修订草案进步性的前提下，指出其在“立法语言的严谨性”“法条内容的合理性”以及“法律体系的协调性”三方面存在的问题。为此，徐文建议在对《档案法》修订过程中应当“坚持慎重修法的基本原则”“贯彻以人为本的立法理念”“使用规范严谨的法律语言”以及“构建协调一致的法规体系”[2]。随后，陈忠海在《对〈档案法〉修订草案中几个问题的认识——兼与徐拥军、李晶伟、蔡美波先生商榷》一文中对徐文中的“档案定义”“与其他法规不协调”以及“以人为本的法治理念”等观点进行了辨析，表达了不同的看法[3]。此后，对《档案法》修订草案的讨论开始逐步转向修订背景、语言文字规范等具体细节问题。
在《档案法》修订草案背景方面，陈忠海先生做了较为详尽的梳理。陈先生在《对〈档案法〉修改草案时代背景的认识及修改建议》一文中通过对“档案立法环境”“法律适用环境”“档案执法环境”三方面的变化做了梳理，指出“《档案法》的修改恰逢其时”[4]。
在《档案法》修订草案的语言文字规范问题方面，学界也开展了较为深入的研究。蒋卫荣的《略谈〈中华人民共和国档案法〉修订草案（送审稿）中的语言文字规范问题》颇具代表性。蒋文以2009年全国人大常委会法工委发布的《立法技术规范（试行）》为“蓝本”，分
别从“法律规范、内容的准确表达及语义逻辑自洽”、“语词使用的准确性及口语化现象”、“法律文本中标点符号使用规范”、“同一文本内某些行业用语或习称、提法的一惯性或统一性要求”等几个方面提出较为独到见解[5]。此后，陈忠海、张灿的《对〈中华人民共和国档案法〉修订草案（送审稿）的修改建议》[6]和徐拥军、洪泽文、李晶伟的《关于〈档案法〉修订草案中档案定义与语言表述的修改建议》[7]也对修订草案中的语言文字规范问题做了较为有益的探讨。
这些探讨不仅厘清了一些基本问题，而且也深化了学界对某些问题的认识，推动着《档案法》修订草案的进一步趋向完善。当然，目前研究主要是以整部《档案法》修订草案为研究对象，略偏重于学理层面的研究。为此，本文拟从档案利用工作实践的角度来梳理《档案法》修订草案第五章“档案的利用和公布”中的相关条款，分析其体现的时代性及不足之处，以期引起学界的关注。
一、适应新时代档案利用工作发展的需要
1.为新时代档案利用工作提供法律保障。随着我国经济和社会的高速发展，档案利用工作实践中也不断出现各种新情况，法律保障的缺失使得原本合理的诉求也无法得到相应的支
持。2013年6月25日，财政部、发展改革委联合下发《关于公布取消和免征一批行政事业性收费的通知》（财综〔2013〕67号），明确指出自2013年8月1日起在全国统一取消和免征33项行政事业性收费，其中第28项为档案部门的“利用档案收费”[8]。该《通知》直指1987年10月5日制定的《国家档案局、国家物价局关于利用档案收费有关规定的通知》中规定利用档案产生的复制费（包括工本费、档案保护费）、证明费、咨询服务费三项费用[9]。
2013年7月11日，国家档案局下发《关于严格执行财政部、发展改革委关于取消利用档案收费规定的通知》（档发〔2013〕3号），明确要求全国各级档案部门立即停止所有利用档案收费，不得以任何理由拖延或者拒绝执行。凡未按规定取消收费的，将追究责任人员的行政责任[10]。通过媒体的廣泛宣传报道，作为利民惠民政策的利用档案不收费的观念深入人心。
尽管制定政策的初衷是为了转变政府职能，取消不合理的收费，但在实践中却遇到了新的问题。由于该政策的表述过于笼统，又未做出相应的区分，故部分档案利用者不顾实际需求，漫无目的地要求复印档案。对此，档案管理部门只能被动地接受而无任何办法。这不仅给档案管理部门造成了大量人力、物力、财力的浪费，而且也不利于资源节约型社会的建成。
从此次《档案法》修订草案来看，这一困扰着档案管理部门的问题得到了明确的解决。修订草案第五十四条第一款指出：“各级各类档案馆、国家机关和事业单位提供档案利用，除收取复制、邮寄等工本费用外，不得收取其他费用；不得通过其他组织、个人以有偿方式提供档案利用。”该条款在肯定“利用档案不收费”这一利民惠民政策的前提下，通过区分费用的不同种类，明确将复制、邮寄等工本费视为合理的费用。这一条款的设置不仅有效地维护档案利用者的合法权利，而且也积极回应了档案管理部门的合理诉求，为新时代档案利用工作提供了坚强的法律后盾。
2.与其他部门法规相协调衔接。随着我国法律法规体系的不断完善，现行的《档案法》（1987年颁布，1988年施行，1996修订）出现许多与其他部门法不协调的情况，造成了一定的法律漏洞。目前，学者较多关注《档案法》修订草案与《中华人民共和国保守国家秘密法》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国会计法》及《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律、法规间的衔接协调关系，而对其与《中华人民共和国侵权责任法》的关系较少涉及。
2010年7月1日施行的《中华人民共和国侵权责任法》第二条明确指出所保护的“民事权
益”包括“隐私权”。此后，隐私权再次引起了社会各界的高度关注。在档案利用工作实践中，档案管理者时常会遇到部分档案涉及个人隐私的情况。细查现行《档案法》，其中第二十二条第二款“集体所有的和个人所有的档案，档案的所有者有权公布，但必须遵守国家有关规定，不得损害国家安全和利益，不得侵犯他人的合法权益”中的“不得侵犯他人的合法权益”可以援引用来保护隐私权。
此外，1991年9月27日国家档案局、国家保密局发布的《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》中第七条规定，“各级国家档案馆保存的中华人民共和国成立前形成的历史档案，中华人民共和国成立后形成满30年的已解密的档案和未定密级的其他档案，凡涉及下列内容的应当控制使用”[11]。其第十六项为“涉及公民隐私的，对社会开放会损害公民声誉和权益的档案”[12]。由此，档案利用中的隐私权问题看似有了一定的保障。
然而，在档案管理实践工作中，若利用者在取得合法利用资格的前提下，档案部门如何来辨别其行为是否侵犯“他人的合法权益”？此外，即便档案部门发现档案内容“涉及公民隐私，对社会开放会损害公民声誉和权益”而加以“控制使用”，但其“控制使用”的范围又如何界定呢？就目前的客观条件而言，档案管理部门既要防止侵犯他人隐私，又要不妨碍正常的档案利用工作开展，实在是一件不容易的事情。
对此，《档案法》修订草案在一定程度上做了较好的法律衔接。草案第四十五条第三款规定，“涉及个人隐私档案的公开须经当事人或者其受托人的同意；当事人不在世的，须经其直系亲属或者其受托人的同意。当事人特别声明的除外。”由此，修订草案通过采用当事人授权的方式解决了涉及个人隐私档案公布、利用的问题，较好地衔接协调了《中华人民共和国侵权责任法》，回应了档案管理部门工作实践中遇到的困境。
3.提供多途径法律救济。现行《档案法》对档案管理部门的权利和义务做了较多的规定，而对于利用者的权利和义务却较少的涉及。从某种程度上而言，现行《档案法》更像是一部档案部门的管理章程。因此，一旦利用者与档案管理部门发生纠纷，其唯有通过援引《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》来寻求法律救济。
对此，《档案法》修订草案较好地解决了这一问题。其第五十七条规定：“机关、团体、企业、事业单位、其他组织和个人对国家档案馆提供档案有异议的，可以向档案行政管理部门提出申诉。档案行政管理部门自申诉受理之日起60日内，将处理结果及理由以书面形式通知申诉人。对处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。利用者也可以直接向复议机关或者人民法院提起行政复议或者行政诉讼。”由此，《档案法》修订草案除
了确认行政复议、行政诉讼两种法律救济途径外，还提供了申诉这一种救济途径，增加了法律救济途径，这点是应当值得肯定的。
二、存在的法律漏洞及完善措施
《档案法》修订草案（送审稿）起草说明在修订的必要性中指出，现行《档案法》“对各级各类机关、团体、企业、事业单位和其他组织的各类档案的形成、管理、保存和利用的规定性极其不足”[13]。为此，《档案法》修订草案总则部分的第二条即对这一问题进行了明确，即该法适用于“机关、团体、企业、事业单位、其他组织和个人的档案形成、管理、保护、利用活动及档案信息化建设”。因此，该法在调整档案管理工作各个环节关系时，其适用主体应包括机关、团体、企业、事业单位、其他组织和个人。然而，这一指導性思想并未在“档案的利用和公布”章节得以贯彻落实。
一是涉及档案公开的问题。涉及档案公开的有第四十五、四十六条。第四十五条共有三款内容，其中第一、二款的行为主体均为国家档案馆，其第三款虽未写明行为主体，但若在该条整体背景下理解，其行为主体仍应该为国家档案馆。因此，前文述及与《中华人民共和国侵权责任法》相衔接的以当事人授权的方式解决个人隐私档案公开的问题（即第四十五条
第三款）也仅能在国家档案馆中实现。从目前的修订草案来看，其对于存有大量个人隐私档案的企业、事业单位等其他组织的档案管理机构并未做出相应的具体规定。
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