◎张献政1 边 恕1，2
摘 要：我国农村社会保障体系经过不断变迁发展，目前虽已形成了城乡统筹发展、相对健全完善的新型农村社会保障体系，但仍存在相对贫困和脱贫后易返贫，人口老龄化与医疗卫生、养老供给服务矛盾突出，法定养老金制度不统一，地区政策与待遇差异大等问题。对此，本文提出了关于我国农村社会保障体系建设的对策建议。 关键词：农村社会保障体系；城乡统筹；农村扶贫；农村养老服务；养老金
一、我国农村社会保障体系的变迁
新中国成立70年来，农村的社会保障制度和制度经历了不断变化的过程。
（一）以集体经济积累为主的低成本农村社会保障制度的形成
从新中国成立到1980年代中期，国家财政对农村农业发展投入了大量资金，但对农村社会保障（如社会救助、养老金和医疗卫生）的投入却较少。该时期农村社会保障是建立在集体经济积累基础上的低成本农村社会保障体系，核心是动员众，依靠集体积累为社区成员提供低成本、基础、广泛的社会保障。
该阶段初期，农村贫困体主要依靠“生产自救，节俭渡荒，众互助，必要的政府救济为辅”的社会救济方式。农业合作逐步完成后，农村集体组织承担了提供社会救助、医疗、养老等基本公共服务的部分责任，是政府实施社会救济的有益补充。从农业合作后期开始，农村五保户供养制度逐步形成，保证了老年人、孤儿和残障人士的日常必需品，对儿童进行了教育，并且老人可以在死后被安葬。在医疗卫生方面，在促进农业合作化的过程中，农民筹集资金经营医疗站和互助医疗费用。此后，我国大力推广农村合作医疗，采取以村为单位的形式，由集体经济投资或众筹集资金，在全国大部分地区建立了卫生所或医疗站，为农民提供初级卫生保健服务。
（二）较低国家财政投入的农村社会保障与城乡二元差异格局
从1980年中期到21世纪初，农村社会保障体系从主要依靠集体经济模式过渡到了国家财政投入低，集体经济的作用低的保障模式。由于当时国家财政承受能力有限，对五保户的扶持主要依靠农民的集体分担，农村社会保障资金缺口较大。在医疗领域，通过农民和社会的共同努力促进合作医疗的愿景进展并不顺利。卫生部1998年开展的全国卫生服务调查显示，农村参与合作医疗的比例仅为6.5％，而自费医疗的比例高达87.44％，因病致贫比例为23.3％。这意味着在此期间，农民的医疗保障处于低水平，面临更多困难。在养老保险方面，民政部提出了县级农村社会养老保险基本方案，并建立以个人缴费，集体补助为补充，国家政策支持的基础上的农村社会养老保险制度。但是，由于农村养老保险基金的维护和增值困难、不同地区发展水平不同、参保率低等问题，最终被要求整顿。同时，在此期 间，我国城乡社会保障体系日益趋向二元化。从1991年到2001年，我国的农村人均社会保障支出仅占人均GDP的0.18％，而城市社会保障支出则达到15％。城市人均社会保障支出是农村的90倍以上。农村地区人均获得国家医疗补贴0.0125元，而城市医疗保险人均可以享受400-500元。城乡居民年收入差距扩大主要是因为城乡社会保障体系的不同，这也是造成农村贫困加剧的重要原因［1］。
（三）城乡统筹与农村社会保障
自21世纪以来，我国的综合国力不断增强，国家财政资金开始重点支持发展农村各项社会事业。2003年，我国启动了新型农村合作医疗制度的试点项目。在政府统筹范围内，农村合作医疗保险制度采用政府筹资、农民自愿参与的方式，需要少量的个人缴费，并着重于为大病提供保护。2006年，国务院要求地方人民政府在财政预算中安排五保户的供养资金，并保证资金必须按时足额分配。2009年，我国试行了新的农村养老保险制度。该制度采用个人缴费、集体补助、政府补贴等方式筹集资金，采用统账结合模式，建立基本养老金和养老金个人账户，由政府代替用人单位的作用，完全由
※项目基金：1.国家社会科学基金“中国城乡相对贫困的动态标准制定与多元协同治理研究”（批准号20BSH101）；2.辽宁省教育厅科学研究经费项目“积极老龄化视角下的辽宁省养老服务公共政策选择研究”（批准号：LJC201924）
财政资助，提供均等的福利待遇。向60岁及以上的农村居民提供养老金待遇，并通过个人保险缴费加
上适当的政府补贴建立个人帐户。60岁以上的参保农民每月可领取最低基本养老金为55元，并享受在其个人账户中的养老金。实施这项政策时，已年满60岁的老年人，他们可以每月直接领取基本养老金。此模式随后扩展到了非就业的城市居民。到2012年底，实现了城镇和农村居民的养老金全部覆盖。2014年，进一步实现了城乡居民养老金制度的统一，这意味着我国已进入城乡社会保障体系一体化阶段。城乡居民养老金制度建立了基本养老金的动态调整机制，提高了政府补助标准和农村养老保险总体水平。为了鼓励农村贫困人口参加养老保险，增加老年贫困体的收入，地方人民政府为部分贫困体的实际困难支付了部分或全部最低标准养老保险费。截至2019年底，参加基本养老保险的城乡居民人数为52366万，比上年末增加874万。其中，实际领取人数约为1.6亿。2019年，全国建档立卡贫困人口2529.4万人，低保人员1278.7万人次，为城镇和农村居民缴纳养老保险费近42亿元，为2888.5万贫困老人发放养老保险，使近6699.3万贫困人口受益。全国共有5978万建档立卡贫困人员参加了基本养老保险，基本实现了贫困人口的基本养老保险应保尽保［2］。
二、目前我国农村社会保障体系存在的问题
尽管我国在城乡居民养老保险制度方面取得了显著成绩，但仍存在需要进一步完善与解决的诸多问题。
（一）相对贫困和脱贫后的返贫问题依然严重
我国是一个农业大国，在精准扶贫战略指导下，我国农村脱贫攻坚事业取得了显著成效。如图1所示，从2013年到2018年我国的农村贫困人口平均每年减少1373万人，总数减少了8239万人，六年累计减贫率达到83.2%，农村贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2018年的1.7%，我国绝对贫困问题有望得到彻底解决。
从分区域来看，我国中西部地区的农村贫困人口已大大减少，东部地区基本摆脱了贫困。如表1所示，自2012年以来，东部，中部和西部地区的农村贫困人口显着减少，贫困人口占全国农村贫困人口比例分别为8.8％，36.0％和55.2％。东部、中部和西部地区与2012年相比，2018年贫困人口减少了1220万人、2849万和4170万，贫困发生率分别下降了3.5％，8.8％和14.3％。其中，东部地区农村脱贫人口六年来下降了
89.2％，基本上已率先实现了脱贫。
图1 2012-2018年全国农村人口变化趋势[3]
表1 2010年-2018年分地区农村贫困人口情况[3]
年份
贫困人口规模（万人）
贫困发生率（%）
东部中部西部东部中部西部2012年136734465086 3.910.617.52013年117128694209 3.38.814.52014年956
2461
3600
2.7
7.512.42015年65320072914 1.8 6.210.02016年49015942251 1.4 4.97.82017年300111216340.8 3.4 5.62018年
147
597
916
0.4
1.8
3.2
我国经济快速发展为农村扶贫事业提供了强有力的支持，但仍然存在显著区域、城乡差距。自党的十八大以来，积极建设农村贫困地区极大地改善了贫困地区的生活环境，提高了贫困体的生活质量。但整体上而言，农村居民的可支配收入相对较低，医疗、教育和就业等公共服务水平和质量相对较低。就收入而言，中国农村贫困监测报告显示，2018年农村居民人均可支配收入不足1.5万元，仅占城镇居民人均可支配收入的37.24％。在医疗费用方面。农村居民的健康状况与贫困发生率呈负相关。2018年，健康人的贫困发生率为1.0％；基本健康人的贫困发生率为1.9％；健康状况差的人中的贫困发生率为2.6％。而国家统计局的住户收支与生活状况调查显示，2018年农村居民人均医疗保障消费支出1240元，占当年人均可支配收入的8.5％，因此，基本医疗保险，医疗救助和重大疾病保险是防止农民因病返贫的重要保证。在教育方面，农村地区文化水平较低的体中的贫困发生率较高。而从户主的文化水平来看，2018年，全国农村居民中，初中及以下文化程度的户主占87.1％，高
中文化程度的占11.1％，大专学历的占1.8％或以上。从以上数据可以看出，社会保障制度和分配制度导致了资源和要
素在城乡及东中西部等不同区域和个人之间分配的差异，加剧了贫困的发生。从个人因素的角度来看，受教育程度低，教育观念落后，就业能力弱，可用资源不足以及因疾病而陷入贫困是造成当前贫困的主要原因。
（二）人口老龄化与医疗卫生、养老服务供给的矛盾突出
自我国进入老龄化社会以来，老年人口数量及其在总人口中的比例一直在增加。从2000年到2019年，65岁以上的老年人口数量从8821万人增加到17599万人，老年人抚养比从9.9％增加至17.8％。随着人们的预期寿命的增加，人口老龄化进程继续加速，高龄老年人的数量也在增加。预计到2050年，我国会有超过1亿的80岁以上的老年人口，约占60岁以上人口的22％。未来一段时间，老龄化程度将继续加深，社会和家庭养老负担增加，社会保障支出压力增大，医疗卫生与养老方面的问题将更加突出。如表2所示，尽管城乡地区的卫生技术人员、执业医师和注册护士的人数持续增加（见表2），城市医疗卫生机构的床位数与农村医疗卫生机构的床位数没有太大差异，甚至农村卫生和医疗机构数量超过城市（见表3）。但城市中每万人拥有的卫生技术人员的数量一直是农村每万人拥有的卫生技术人员的两倍以上，城市每万人中医疗机构的床位数也一直是农村地区的两倍。农村地区的医疗卫生资源投入
状况没有得到有效改善。医疗卫生服务是应对人口老龄化的关键。因此，未来需要更加积极地发展农村医疗卫生服务。
当前，农村地区主要以家庭照料为基础，“养儿防老”的观念已根深蒂固。计划生育政策的实施使家庭结构转变为“4-2-1”格局。加上越来越多的年轻人离开农村，出现了空巢老人和留守儿童之类的问题，逐渐削弱了家庭对老人的支持。目前，我国农村老年人购买养老服务的经济能力不足。
他们仅依靠微薄的退休金，导致养老资产不足，也缺乏科学、标准的服务体系。因此，我国的农村养老服务体系仍然有待完善。
（三）法定养老金制度不统一，地区间差异大
我国养老金政策由地方分割统筹，奉行属地管理原则，地方政府有相应的自决权，造成了各地政策不一的局面，出现了一系列问题。首先，我国养老金统筹水平参差不齐。目前我国机关事业单位、城镇职工人员的基本养老保险只有少数地区实行省级统筹，部分地区仍处在市县级统筹。而城乡居民居民养老保险多数地区仍处于县级统筹层次，只有少数地区实行市级统筹。统筹主体不一导致了责任主体不一，基金也因为分散无法集中而无法有效投资导致处于贬值状态。第二，养老金筹资政策不同。由于各地区发展不均衡以及老年抚养比不同，存在着工资统计口径变化、缴费基数和缴费率不同的可能性，从而导致不同地区养老金个人筹资额度和政府补贴额度不一。第三，个人账户的收益也有所不同。
缺乏关于城乡居民个人账户收益率的具体规定，这导致相同性质的被保险人的权益存在巨大差距。最后，信息系统和经办机制不统一。信息系统直接受制于统筹层次，而大部分地区养老保险机构从属于同级的人力资源和社会保障部门实行水平管理，只有部分省份实行纵向垂直管理，处于纵向与横向不兼容的状态［5］。
三、关于完善我国农村社会保障体系建设的对策建议
（一）明确政府职责，强化兜底保障
“十四五”时期是巩固扶贫成果的重要阶段，要明确政府的职责，建立困难体的生活安全网，以防低收入体和遭受事故影响的人陷入生活困境。一是建立制度统一、待遇表2 2014年-2018年每万人拥有卫生技术人员数情况[4]年份
每万人
拥有城
市卫生
技术人
员数
（人）
每万人
拥有农
村卫生
技术人
员数
（人）
每万人
拥有城
市执业
（助理）
医师数
（人）
每万人
拥有农
村执业
（助理）
医师数
（人）
每万人
拥有城
市注册
护士数
（人）
每万人
拥有农
村注册
护士数
（人）2014973835154313 20151023937164614 20161084039164915 20171094340175016 20181094640185118表3 2014年-2018年医疗卫生机构床位数情况[4]
年份
城市医疗卫
生机构床位
数（万张）
农村医疗卫
生机构床位
数（万张）
城市每万人
医疗机构床
位数（张）
农村每万人
医疗机构床
位数（张）2014316.99343.1378.3735.40 2015341.82359.7082.7037.10 2016365.50375.5584.1339.09 2017392.20401.8287.5441.87 2018414.14426.2787.0045.60
合理的新型基本生活保障制度。政府应该适当提高基本生活保障水平，完善实施机制，以目标和退出机制为核心，确保实现“应保尽保”和“应退尽退”，建立基本的惩戒机制以防出现欺诈生活保障费的情况。鉴于绝对贫困已经消除，有必要向帮助边缘化贫困体和低收入体转化，以实现城乡基本生活保障的统筹发展。二是发挥专项社会救助功能，健全社会救助法律体系。相对贫困是反贫困的重点，有必要建立针对特殊体和低收入体的专项救助制度和法律制度，重点帮助相对贫困家庭解决经济负担；以发展医疗救助、就业帮扶和应急救助为主，加强对遭受意外事故者、残障重症患者的援助；出台专项社会救助制度的实施细则，形成重点突出、科学发展的综合救助体系［6］。
（二）积极提升农村适龄劳动力就业技能
根据我国农村的实际情况，制定以增加再就业为重点的政策导向，提供劳动技能培训，为有工作能力的农村失业人员建立就业平台，以提高他们的自身能力和价值［7］。一是加强对农村适龄劳动力的职业教育和再就业培训。尤其是针对辍学的青年体，进行专业技能培训，帮助他们掌握满足市场需求的技能。第二，提高政府救助的门槛。要求农村有劳动能力的低保人员和贫困人员参加劳动技能培训，帮助他们尽快返回劳动力市场，也避免对救助过度依赖。最后，为失业人员建立再就业平台。政府可以鼓励当地企业通过减税和免税政策来提供工作，以满足失业者就近转移就业的需要。此外，可以建立区域转移就业平台，将剩余劳动力从欠发达地区转移到发达地区，不仅满足了发达地区的劳动力需求，也使得欠发达地区的劳动力增加了工资和福利。
（三）建立防治结合的农村医疗保障体系
农村医疗卫生条件的完善将有助于降低由疾病引起的贫困和重返贫困的问题，我们应该从预防和两方面入手。首先，提高对农村居民健康问题的关注度。基层卫生服务部门为村民定期举办免费健康诊疗并记录存档，建立电子档案，方便了解村民的身体情况，及时发现问题以开展有针对性的预防、筛查和工作，减少严重疾病的发生。二是协调资源分配。增加农村卫生技术人员投入，提高农村卫生技术人员福利待遇，促进农村卫生服务资源改善。最后，完善医疗保险信息系统建设，发挥大数据在医疗领域的作用，建立地区之间相关医疗保险信息的相互共享平台。
（四）加快农村养老服务体系建设
在城市化进程中，农村空心化越来越严重，而农村养老服务体系发展中存在的主要问题是老年人缺乏养老服务。第一，要加强农村养老服务人员的培训和供给，鼓励和帮助建立非营利性和营利性养老服务机构，增加农村养老服务机构总量，完善农村养老服务结构，提高农村养老服务水平。第二，考虑到农村地区老年人购买养老服务的资金能力不足，政府应提供兜底性和福利性的养老服务，建立基本的养老服务体系，努力实现农村老年人老有所养、老有所依、老有所为、老有所乐的目标。
（五）加快法定养老金制度的统一
鉴于当前制度存在的许多问题是由于制度的不统一造成的，深化养老金制度改革应将统一制度放在首位。首先，在国家统一监管下，省级统筹城镇企业单位职工、机关事业单位职工和城乡居民的养老保险制度，促进这三大法定养老制度的真正全国统一。第二，中央制定统一的法定养老金、企业和职业年金政策，取消地方自决权。全国实行统一工资计算口径、缴费基数、缴费率、待遇计算方法、视同缴费计算依据和标准、个人账户收益率和养老保险基金投资政策。第三，制定科学的计算公式，确保三大基本养老保险制度相互衔接协调发展，切实维护全体参保人员的合法权益。第四，垂直管理养老保险信息系统和经办系统，制定统一的养老保险信息标准体系，确保上下级之间无缝衔接。
参考文献
［1］王曙光，王丹莉.中国农村社会保障的制度变迁与未来趋势［J］.新疆师范大学学报，2020（4）：81-84.
［2］人力资源和社会保障部《2019年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，人力资源和社会保障部.
［3］国家统计局住户调查办公室《中国农村贫困监测报告-2018》，北京：中国统计出版社，2018：15-18.
［4］国家卫生和计划生育委员会《中国卫生和计划生育统计年鉴2019》，北京：中国协和医科大学出版社，2019.
［5］郑功成.中国养老金：制度变革、问题清单与高质量发展［J］.社会保障评论，2020（1）：10-15.
［6］王延中，龙玉其，宁亚芳.“十四五”时期中国社会保障建设的目标任务与政策建议［J］.社会保障评论，2020（3）：4-6.
［7］刘玉安，徐琪新.从精准扶贫看完善农村社会保障制度的紧迫性［J］.东岳论丛，2020（2）：74-76.
●作者单位：
1.辽宁大学公共管理学院 辽宁 沈阳 110036
2.武汉大学社会保障研究中心 湖北 武汉 430072
豫公网安备41160202000603
站长QQ:729038198
关于我们
投诉建议