夏凡1林
萍1王之扬2王欢3
（1.中国人民银行海口中心支行海南海口570100；2.西南财经大学中国金融研究院
四川
成都611130；
3.深圳大学经济学院
广东深圳518061）
2014年以来，美国对俄罗斯发动了三轮金融制裁。（一）第一阶段：始于2014年克里米亚危机，美国对俄罗斯金融制裁散见于“两类清单”
2014年3月，以克里米亚“脱乌入俄”为，时任美国总统奥巴马先后签署第“13660号”“13661号”“13662号”和“13685号”4项行政令，开启对俄罗斯的一系列制裁。依据这4项行政令，美国财政部海外资产控制办公室（OFAC ）发布了对俄制裁的两类清单，一类是针对具体个人和实体的特
别指定国民清单（SDN ）1〇，清单包括以普京为首的总
统圈子里的7名核心官员、政府要员及国有公司负责人、金融机构、国防和军火公司等，采取冻结清单
上个人和实体的资产等金融制裁。另一类是针对某
一行业或部门的行业制裁识别清单（SSI）2
〇。OFAC
将俄罗斯金融、能源和国防部门的实体列入制裁名单，严格限制其进入美国债务市场，并切断其与美国金融系统和美国经济的联系。
（二）第二阶段：2017-2021年，美国对俄罗斯金融制裁范围扩大、层级提高、针对性更强
2017年，出于俄罗斯干预美国选举、使用化学武器、侵犯人权等，美国加大对俄罗斯金融制裁的范围和力度。一是制裁范围不断扩大。2017年8月，美国国会通过《对抗俄罗斯在欧洲和欧亚大陆的影响法案》，该法案堪称美俄关系史上最严厉、最全面的制裁法案，扩大至两国存在争议的方方面面，如网络
作者简介：夏凡（1990-），男，山西晋中人，硕士，供职于中国人民银行海口中心支行，研究方向：绿金融、、货币政策。
林萍（1996-），女，海南乐东人，硕士，供职于中国人民银行海口中心支行，研究方向：绿金融、金融改革。王之扬（2000-），男，河南安阳人，西南财经大学中国金融研究院博士研究生，研究方向：宏观经济、绿金融。
王
欢（2000-），女，山西忻州人，深圳大学经济学院硕士研究生，研究方向：国际金融、绿保险。
摘要：制裁已成为介于“外交”和“战争”之间的重要政策工具之一，其比外交压力更有效，比战争成本更低。金融制裁作为制裁的最重要组成部分，通过限制资金从目标国政府、实体、个人流入或流出等，将制裁对象隔绝于全球金融体系之外。当前，金融制裁成为大国博弈的新方式，研究美国对俄罗斯金融制裁的演进历史可知，美国对俄罗斯常用金融制裁工具涉及资金使用、资金融通、支付结算、信用声誉、扩大制裁5大层面12种，各工具通常配合使用，以达到“极限施压”目的。面对美国金融制裁，俄罗斯采取了多样的反制措施，很大程度上缓解了金融制裁带来的冲击。当前，除了贸易、科技、舆论等方面外，金融领域正成为中美博弈的核心领域，中美金融摩擦进一步升级的概率正在加大。我国要坚持底线思维，增强忧患意识，综合运用多种手段，做好应对美国金融制裁的准备。
关键词：金融制裁；反制裁；全球金融体系；金融摩擦；忧患意识中图分类号：F831.6
文献标识码：A
文章编号：1006-6373(2022)11-0033-05
或情报活动、使用化学武器、侵犯人权、使用能源出口作为胁迫或政治工具等。二是制裁层级更高。2019年8月，美国首次对俄罗斯主权债务实施制裁，禁止美国金融机构参与卢布计价主权债务（欧洲债券）的一级市场发行。2021年4月，美国政府发布第“14024号”制裁行政令，自2021年6月14日起禁止美国机构参与俄罗斯联邦中央银行、国家财富基金和财政部发行卢布债券。三是针对重点领域制裁力度更强。2019年和2020年，国会通过了《国防授权法案（NDAA）》，扩大了对参与俄管道项目北溪2号和土耳其溪管道建设的公司的制裁。2021年8月20日，白宫发布第“14039号”行政令，根据政府定期向国会报告的参与北溪二号等能源项目的个人和实体名单，自主决定对其中的任意对象实施全面制裁。
（三）第三阶段：2022年俄乌冲突以来，美国对俄罗斯发动全方位、立体式、高烈度金融制裁
2022年俄乌冲突以来，美国财政部、商务部等针对俄罗斯政府、实体和个人，发动全方位、立体式、高烈度金融制裁，重点包括：一是升级对俄罗斯主权债务制裁。美国实体除了不能参与俄中央银行、国家财富基金和财政部一级市场交易外，自3月1日起，也不能参与前述机构的二级市场交易，随后又将制裁范围扩大至所有交易。二是联合西方盟友禁止俄罗斯部分银行使用环球银行间金融通信协会（SWIFT）。2月26日，美国及其西方盟友宣布，将部分俄罗斯银行排除在SWIFT之外。三是联合西方盟友冻结俄罗斯央行在其国家的官方储备资产。俄乌冲突以来，俄罗斯共有价值6400亿美元的黄金和外汇储备被美国等西方国家冻结，创造了“在并未正式宣战的情况下，冻结甚至没收一个国家的美元
外汇储备”的先河。
二、美国对俄罗斯金融制裁的工具及特征
美国金融制裁工具主要包括资金使用、资金融通、支付结算、信用声誉、扩大制裁5大层面12种，各工具配合使用，以达到“极限施压”目的（见表1）。
（一）美国对俄罗斯金融制裁的主要工具
资金使用层面，一是冻结资产。指对俄罗斯（包括政府、企业及个人）存入美国银行的资产进行控制，包括禁止对其进行提取、转让、支付、交易或其他任何形式的处置。二是没收资产。作为冻结资产的升级版，指将俄罗斯（包括政府、企业及个人）在美国银
行的资产据为己有，并挪作他用。三是封锁加密货币交易账户。美国政府利用其强势地位，向加密货币交易所（如币安等）施压，要求封锁已被美国列入制裁名单的个人和实体的账户。
资金融通层面，一是限制在美国金融市场投融资。指被美国纳入制裁名单的实体，将无法在美国境内开展投融资活动，甚至会被取消或冻结国家间或国际机构前期已签订的财政或大型项目资金融资。二是禁止国际及多边金融机构提供援助。美国利用其在诸多国际及多边金融机构中的话语权，极力号召国际及多边金融机构将俄罗斯排除在多边金融体系（包括国际货币基金组织、世界银行和欧洲复兴开
发银行等）之外，阻止俄罗斯从这些机构获得融资和贷款。
支付结算层面，一是禁用CHIPS系统。凭借美元在国际结算中的核心地位实施金融制裁，通过直接操控，切断俄罗斯美元获取和收付渠道。二是切断SWIFT系统。美国借助其在国际金融体系中的影响力，要求切断俄罗斯部分银行的国际金融报文传输渠道。三是暂停银行卡服务。美国的全球支付公司暂停了为俄罗斯银行卡（如维萨卡、万事达卡等）持卡人提供服务。四是关闭电子支付服务。包括苹果、谷歌、贝宝等在内等美国大型科技巨头，相继关闭其在俄电子支付业务（ApplePay、GooglePay、PayPal），让俄罗斯客户线下线上无法使用电子支付。
信用声誉层面，一是降低信用评级。穆迪、标准普尔和惠誉国际三家美国信用评级机构，利用其在全球评级市场的绝对垄断优势和强大市场话语权，往往基于“政治需要”，从维护其国家核心利益出发，左右他国主权信用、公司信用评级，从而影响投资者信心、资本流动配置、金融市场价格。二是金融制裁威慑。美国在制裁前往往先释放制裁信号，减弱外国投资者信心，引发股市、债市、汇市“三杀”，从而实现“不战而屈人之兵”。
扩大制裁层面，即次级制裁，是美国“长臂管辖”的具体体现，指与俄罗斯进行经贸往来、融资支持的第三国或第三国的公司或国民，将面临次级制裁的风险，包括限制或移出美国金融体系。
（二）美国对俄罗斯金融制裁的特征
美国金融制裁具有非对称、低成本、渐进性、精准性、多边性等特征。一是非对称。表现为，金融制裁无法由美国之外的其他国家单独发起，且具体实施
只有在美国的配合下才能奏效，任何金融制裁离开美元金融网络的支持都收效甚微。二是低成本。美国利用其在全球金融体系中的主导地位，通过诸如冻结资产、切断SWIFT 等低成本手段实施金融制裁。三是渐进性。美国对俄国的制裁从分散、小规模制裁，已经发展到当下的集中、大规模制裁。具体来说，美国金融制裁从冻结俄罗斯政府高官及相关人员在
美资产、禁止美国公民和实体与之进行交易等，扩展至俄罗斯能源行业、银行业金融机构，后又升级到冻结国家外汇储备、增加对俄罗斯主权债交易的限制等。四是精准性。俄罗斯是典型的能源输出国、军事强国，美国根据俄罗斯经济特点，对俄罗斯能源部门和军工部门的重点企业实施针对性的精准打击。五是多边性。美国利用其在全球范围的影响力，
往往与欧盟、五眼联盟成员国3〇、英日韩
等美国传统盟友，联合对俄发动金融制裁，以实现制裁效果最大化。
三、俄罗斯对美国金融制裁的反制措施
面对美国金融制裁，俄罗斯采取了多重反制措施，诸如加强顶层设计、谋求与美元脱钩、主动与美国市场脱钩、完善金融基础设施、维护金融市场稳定、拓宽国际融资渠道等举措，很大程度上缓解了金融制裁带来的冲击。
（一）加强顶层设计：出台《关于针对美国和其他国家不友好行为的反制裁措施法案》
为应对欧美国家的制裁，俄罗斯于2018年6月出台了《关于针对美国和其他国家不友好行为的反制裁措施法案》，构筑了俄罗斯国家层面反外国制裁的法律基础。根据该法案，国家元首拥有针对外国制裁采取对等反制措施的权力，如取消或暂缓制裁发起国在特定关键领域的国际合作；禁止向其出口或从其进口特定产品和原材料；禁止其参与政府工程或采购项目或私有化进程等。
（二）谋求与美元脱钩：降低美元在外汇储备、国际结算中占比，积极推动数
字卢布研发
一是降低美元在外汇储备中的占比。2014年以来，俄罗斯的外汇储备结构发生了重大变化，俄罗斯持
续抛售美元储备资产，美元份额占全部储备规模的比重，从2014年初的43%大幅降至2021年末的16%。二是减少在国际结算中使用美元。美元在俄外贸结算中的作用正在逐步降低，欧元所占份额将从
表1美国对俄罗斯金融制裁的主要工具
资料来源：根据公开资料整理
制裁对象
制裁层面
具体措施事例
个人
资金使用
冻结资产
2022年3月4日，美国冻结俄罗斯富豪（包括俄罗斯
矿业巨头乌斯马诺夫、能源巨头托卡列夫等8人）在
美资产
封锁加密货币
交易账户
2022年2月28日，
全球最大加密货币交易所币安表示，封锁已被制裁的俄罗斯个人的账户非金融部门
信誉信用
降低信用评级
2022年3月，标准普尔将包括俄罗斯天然气工业股份公司、卢克石油公司、俄罗斯石油公司在内的52
家俄罗斯公司，信用评级下调至“CCC-”级资金融通
禁止国际金融
机构提供援助2022年3月以来，美国积极争取暂停俄罗斯在多个
主要多边金融机构的成员资格，包括IMF、世界银行和欧洲复兴开发银行，阻止俄罗斯从这些机构获得融资和贷款
限制在美国金融市场投融资
2022年2月24日，美国对13家俄罗斯最关键的大型企业和实体实施新债和资产限制
扩大制裁次级制裁2022年2月，美国将俄罗斯联邦外贸银行（VTB Bank）加入SDN 名单金融部门
信誉信用
降低信用评级2022年3月，标准普尔将俄罗斯银行的评级下调至CCC-/C，信用评级调整至负面资金融通
限制在美国金
融市场投融资2014年7月，禁止美国机构和个人为俄罗斯主要银行提供融资
中央银行
资金使用
冻结资产2022年2月28日，
美国财政部宣布为应对俄罗斯在乌克兰采取的军事行动，将冻结俄罗斯中央银行在美国的资产
资金融通
限制在美国金融市场投融资
2021年6月，禁止美国金融机构参与卢布计价的俄罗斯主权债券的一级市场发行认购
政府
信誉信用
金融制裁威慑
2022年3月25日，美国联邦通信委员会（FCC ）以“国家安全”为由，将俄罗斯卡巴斯基实验室列入所谓“对美国国家安全构成威胁的通讯设备和服务商”清单资金使用
冻结资产
2022年2月，联合欧盟冻结俄罗斯财政部、俄罗斯国家财富基金资产
信誉信用
降低信用评级2022年2月，三家国际信用评级机构降低俄罗斯的信用评级。惠誉将俄罗斯的信用评级从“BBB”下调至
“B”级。穆迪也将俄罗斯的信用评级从“Baa3”降至“B3”。标准普尔（S&P ）将俄罗斯外币信用评级从
“BBB-”下调至“BB”，将本币信用评级从“BBB”下调
至“BBB-”信用声誉
金融威慑
2022年3月以来，美国政客多场合公开宣布，与俄罗斯站在一起的国家可能会影响贸易流动、新技术的
发展，
并面临次级制裁的风险金融基础设施支付清算
禁用CHIPS 系统2022年2月26日，美国为首的西方国家发布联合声明，将部分俄罗斯银行排除SWIFT 系统之外切断CHIPS 系统2022年2月24日，切断了俄罗斯最大的金融机构
“俄罗斯联邦储蓄银行”（Sberbank ）同美国金融系统
CHIPS 的联系
暂停银行卡服务2014年3月，美国维萨卡和万事达卡两大组织暂停联通的俄罗斯银行等7家银行发行的50种信用卡
和借记卡的支付功能关闭电子支付
服务
2022年2月以来，苹果公司ApplePay、谷歌公司的
GooglePay、贝宝（PayPal ）相继关闭其在俄电子支付业务
2013年的不到10%大幅增加至2021年的近30%。与此同时，美元的份额从80%相应下降到55%。三是主权财富基金剥离美元。2021年7月，俄罗斯主权财富基金资产结构调整完成，美元已被完全剔除，此前，俄罗斯主权财富基金中约有35%以美元计价，总价值约为415亿美元。四是抛售美国国债。2014年1月，乌克兰危机爆发时，俄持有1318亿美元的美国国债，到2021年底，俄持有美国长期债券金额总计仅63.31亿美元，其中美国政府债54.15亿美元，美企业债和股票资产不到10亿美元，规模有限。五是签署货币互换协议。俄罗斯寻求与伊朗、土耳其、中国等国签署货币互换协议，以便利双边贸易及直接投资。六是推动天然气和卢布挂钩。2022年3月23日，普京宣布向欧盟等“不友好”国家和地区供应天然气时改用卢布结算。七是用被冻结海外资产和卢布偿还外债。2022年3月，俄罗斯财政部部长宣布由于俄罗斯海外资产被冻结，俄罗斯将使用被冻结的海外资产偿还美国债务，而其他被列入“不友好”国家和地区的债务将使用等值卢布进行偿还。八是推进数字卢布试点。数字卢布试点于202
2年2月开始，在数字卢布试点组的12家金融机构中，已有3家银行整合了央行（CBDC）平台，其中两家银行“使用移动银行应用程序完成了客户之间数字卢布转账的完整周期”。
（三）主动与美国市场脱钩：实行“进口替代战略”，同时加强其他市场经贸联系
一是限制美国部分产品进口。2014年8月，俄罗斯政府公布了食品进口禁令清单，宣布未来一年内，禁止进口原产于美国等国家的部分食品。二是实行“进口替代战略”。通过国家资金支持重点产业与受制裁公司等方式实施“进口替代战略”。2014年10月开始，俄罗斯开始实施经济领域的进口替代计划；2016年对包括军工、电子、化学等400余项产品进行进口替代。三是深化与其他国家经贸关系。进一步加强与新兴市场和发展中国家的经贸合作，如与金砖国家在能源、武器、金融等领域深化合作。加强与欧洲的开放合作，通过加强与欧盟国家能源合作、与欧盟企业成立合资机构等方式，增强与欧盟的利益捆绑，削弱其联合美国制裁俄罗斯的意愿。
（四）完善金融基础设施建设：建立本国的支付系统和金融信息传输系统
一是开发俄版“SWIFT”。2014年，俄罗斯央行着
手开发本国的金融信息传输系统（Financial Commu-nications System，SPFS），截至2021年末，已有400多家主要国内机构与该系统建立了联系。二是开发独立支付系统MIR。在维萨卡（Visa Card）
和万事达卡（Master Card）停止提供服务的背景下，2014年俄罗斯国内推出了国家信用卡支付系统MIR，该系统由国家支付系统股份公司（NSPK JSC）运营。三是开发快速支付系统。俄罗斯央行于2019年推出快速支付系统，用户（包括自然人和法人）可以通过手机号码或二维码进行转账和支付，这也促成了俄罗斯无现金交易的急剧增长。该系统提供24小时服务，包括周末和节假日，2021年底时已经有200多家银行接入了这个快速支付系统，用户超过了4000万人。四是接入CIPS。积极与中国人民币跨境支付系统（CIPS）合作，促进中俄贸易结算便利。
（五）维护金融市场稳定：加强跨境资本流动管理，同时积极救助被制裁金融机构
一是加强跨境资本流动管理。针对资本外流设置临时性的限制措施，如2022年3月，俄总统普京签署了关于保障金融稳定补充临时措施的总统令，禁止民众携带超过等值1万美元的现金出境。二是积极救助被制裁金融机构。俄罗斯央行通过购买被制裁金融机构新发行的债券，来弥补其不能在美国和欧洲金融市场发债的缺口。三是限制证券交易。针对股市下跌，俄罗斯采取关停股市、恢复部分股票交易、缩短交易时间、禁止卖空、禁止外国人出售所持证券等举措。
（六）拓宽融资渠道：积极寻新的国际资金来源
俄罗斯为应对美国融资渠道收窄的制裁，积极参与西方主导之外的国际金融机构，改善国际融资困难。一是转向新兴国家金融市场进行融资。如2018年4月，俄罗斯亚马尔液化天然气（Yamal LNG）
项目获得中国进出口银行和国家开发银行提供的120亿贷款。二是拓宽多边金融机构融资渠道。俄罗斯近些年来积极融入“一带一路”建设，推动建设金砖国家开发银行，积极参与亚投行建设，试图通过参与新兴国际金融组织来缓解国际融资困难。
四、对我国的启示
（一）夯实应对反制金融制裁法律基础，设立专门的反制裁机构
欧盟在阻断国外制裁方面出台《反对第三国立
法域外适用的条例》（以下简称《条例》），成为世界各国阻断立法开创先河。根据《条例》，欧盟反制裁举措包括不予承认和进行赔偿两种，即对外国制裁不予认可，并在受到制裁时可通过上诉制裁方来获取损失赔偿。因此，中国应借鉴欧盟立法经验，结合中国具体国情，进一步完善《反外国制裁法》，增加相关索取赔偿条款，达到保护自身法律权益的目的。此外，建议成立专业反制裁机构，负责制裁信息整理、条例宣发、反制措施实施，并建立起应对金融制裁的跨部门协同机制。
（二）增强人民币在国际金融体系中的地位，积极推进人民币国际化和数字人民币
从人民币国际化看，中国需要继续扩大签署货币互换协议国家的范围，以增强人民币在国际金融体系中的地位。同时充分利用“一带一路”所带来的机遇，加快人民币国际化进程，推广人民币在国际贸易，特别是石油现货贸易中的使用范围，深化以人民币计价的原油期货，有序推进“石油人民币”计价体系的
形成。依托各自贸区（港）建设，推进金融改革开放，探索跨境自由收付。从数字人民币看，探索数字人民币在改善跨境支付方面的可行性，利用数字人民币“支付即结算”的特点，在跨境贸易结算、数字化贸易融资平台等场景中增加数字人民币的使用，以削弱国际支付体系中“SWIFT+CHIPS”的主导地位。
（三）降低对美元刚性需求
一是进一步优化外汇储备币种结构和资产结构，适度增加欧元、英镑、特别提款权等在现有储备中的比重，逐步降低美元的比重。二是完善人民币替代美元计价结算体系，降低国际贸易中对美元的刚性需求。三是加速国际能源结算人民币进程，如与中东地区富油国积极谈判，讨论将其向中国出售的部分石油以人民币计价，削弱美元在全球石油市场的主导地位。
（四）坚定不移推进高水平、深层次对外开放，关键技术、关键行业实行积极的“进口替代战略”
对外看，坚定不移推进高水平、深层次对外开放，积极发展各种形式的诸边和双边关系，增加美国对中国实施金融制裁的成本和难度。一是高质量共建“一带一路”，深化双边、多边经贸合作。二是进一步深化与欧美开放合作，加深中欧美在贸易投资、技
术合作等领域利益绑定。三是全球范围建立更广泛的利益共同体，并支持建立更多元化的全球秩序。
四是改善商业环境，吸引各国投资者来华投资兴业。对内看，一是在关键技术、关键行业、关键原材料等领域，积极实行“进口替代战略”，降低中国对外国企业、技术和市场的依赖。二是提升产业链、供应链现代化水平，做好创新链和产业链的“双链融合”，以保证经济发展的稳定与安全。■
注释：
1〇特别指定国民清单（SDN ）是美国传统的对具体对象实
行制裁的方法，对纳入SDN 的个人和实体禁止入境、冻结资
产和禁止所有交易，同时可能处以吊销销售美国产品执照、取消出口许可证等处罚。
2
〇OFAC 为俄罗斯专门制定了受制裁的行业制裁识别清单（SSI），制裁原则是不冻结资产、不完全禁止但依据具体指令限制交易。
3〇五眼联盟（Five Eyes Alliance，FVEY）是由美国、英
国、加拿大、澳大利亚和新西兰所组成的情报共享联盟。
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