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"FCC有条件批准Ligado公司部署地面5G网络"事件分析■武壬君I解宁波2（1北京空间科技信息研究所，2北京航天控制仪器研究所） 1“利加多”事件及其背景
“利加多”事件简介
2020年4月200，美国联邦通信委员会（FCC）有条件地批准了利加多网络公司（Ligado Networks，简称Ligado公司）的申请叫允许其在L频段部署一个低功率、全国性的地面网络，将主要用于支持5G和物联网服务。
此举立刻在美国国内引发巨大争议，至少12家联邦机构以及卫星导航系统（GPS）企业界强势反击，近
百组织、数十位国会议员认为，在地面部署使用邻近GPS（L1信号）的频率严重干扰GPS信号、接收机的正常使用，以及危害国家安全，因此发表声明或致函FCC，要求撤销该项批准，然而未果。“利加多”事件不断发酵，进而在国会内部引发多次激烈交锋。 2020年7月下旬，参众两院通过2021财年《国
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防授权法案》(NDAA)，涉及FFCC关于Ligado 公司的审批需要进行独立的技术审查和评估影响等相关事项。然而，“利加多”事件及其造成的影响远未结束。 “利加多”事件涉及的频谱使用权益之争、干扰测试标准的选取差异等关乎GPS服务的使用环境，对国防安全、国家关键基础设施的正常稳定运行、卫星导航应用产业的有序发展影响巨大。
相关背景
“利加多”事件可追溯到2010年11月。当时，Ligado公司的前身---光平方公司(LightSquared)12-31向FCC提交申请，寻求修改许可证，以允许将指定的卫星通信频率用于部署一个全国范围的卫星/地面4G网络，以服务于急剧增长的宽带市场，希望将地面辅助组件(ATC)作为约4万个地面发射塔组成的地面网络的基础。FCC随后发出意见征询，而国防部等联邦机构及GPS用户和设备制造商对此表示反对。
2011年1月，FCC批准了光平方公司的要求，附带条件是“要解决GPS干扰问题”。公司随即修改其提案，并向FCC提交技术报告，陈述为减小干扰所做的改变：降低信号的功率，以及放弃使用最接近GPS(L1信号)的频率。
2012年1月，美国国家电信和信息管理局(NTIA)作为联邦机构的代表，另外还有GPS用户和设备制造商等都对此表示反对，向FCC提交文件指出该计划可能造成的干扰，称地面将使GPS接收器过载并干扰GPS服务。2月，NTIA致信FCC称：“没有任何实际的方法可以减轻潜在的干扰”，没有必要进行额外的测试。随后，FCC撤回了有条件的批准，搁置了光平方公司的申请。
2012年5月，光平方公司申请破产。
2015年，Ligado公司成立。
2018年5月，Ligado公司修改了L频段使用计划，并寻求FCC批准其使用距离GPS频率较远的频段来部署地面网络。
2018年12月，美国国防部和交通运输部联名致函NTIA,—致且明确地反对Ligado最新请求。
2019年12月，NTIA高层通知FCC，不支持批准Ligado公司的请求。并提交了包含研究结论和数据的报告，供FCC权衡利弊。
2020年4月，NTIA再次代表行政部门反对Ligado公司的申请，提交文件陈述该申请对国家安全的预期影响，认为减小干扰的提议也是不切实际的。然而，4月20H,FCC正式有条件批准了Ligado 公司的申请。
2Ligado公司的申请及FCC的批准
Ligado公司的申请
Ligado公司寻求将原属于卫星使用频率的部分L频段用于地面5G网络建设，该网络主要致力于为智能设备提供物联网服务。2018年5月，Ligado公司对其频谱使用方案进行了重大修改。
1)Ligado公司将其的信号功率绝对大小从原先申请的32dBW大幅降低到9.8dBW，信号功率降低了99.3%；
2)Ligado公司收回了先前申请1545-1555MHz频段的使用，以便在其下行链路运行和GPS使用频率之间划分更宽的保护频段，
即利用其自身的许可频谱提供一个重要的保护频带(23MHz)，实现频谱分离；
3)Ligado公司目前只寻求1526~1536MHz、1627.5~1637.5MHz和1646.5~1656.5MHz频段的地面使用；
4)全天候监测其发射功率水平，并制定详细的保护机制。
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下行链路⑥上行链路
r L频段相邻频谱濒率/MHz）
卫星服务下行链路卫星服务上行链路包括Ligado公司租用频谱1670~1675MHz
以及美国国家海洋和大气管理局（NOAA）
使用的1675~1680MHz
FCC的批准
2020年4月20日，美国FCC一致表决通过了允许Ligado公司在美国全国范围部署低功率5G网络的申请。
FCC表示，该批准将促进更加有效、便捷地利用美国的频谱资源。该批准附带条件，要求Ligado公司采取措施保证邻近频段运营商的利益，并确保GPS等相邻频段免受有害干扰。
1）在开始运营前向可能受到影响的政府及行业利益攸关实体报告其位置和技术运行参数；
2）持续监测其站点的发射功率，并遵守对可信干扰报告采取行动的程序，包括在必要时迅速关闭运营；
3）要求Ligado公司使用其自己的许可频谱提供一个重要的保护频带（23MHz），以将其地面传输与相邻卫星无线电导航业务划分中的业务分开；
4）要求Ligado公司将其的功率水平限制为9.8dBW，比该公司在2015年申请中提出的功率水平降低99.3%。
3各方反应及事件进展
反对FCC批准的实体及动向Ligado公司申请的批准，认为由Ligado公司频率干扰引起的GPS中断可能会对美国国家安全、商业等诸多领域造成广泛影响，未知数多，风险过大⑷。
众议院军事委员会22位议员联名致函FCC施加压力，信函要求FCC:①提供支持该计划的法律依据，查
看是否符合《2017财年国防授权法》中“保护GPS设备”的要求，当前FCC的批准不符合《2017财年国防授权法》第1698条的规定，即规定要求委员会解决对GPS设备的有害干扰90天后，才可以批准L频段的某些部分用于地面商业运营；②确认是否收到国防部2018年测试报告中的“国防部测试机密报告中包含的机密测试数据”简报；③说明国家安全问题是否得到了解决，以及在他们的决策制定过程中是否考虑到了国家安全问题。
2020年5月15日，参议院32名议员联名致信敦促FCC更充分地考虑众多联邦机构、私营部门及利益相关者提出的技术关切，立即冻结对Ligado公司申请的批准，并重新考虑准予批准的附加条件。
2020年7月1日，美国政府直属管辖的PNT委员会举行的“国家天基定位、导航与授时委员会会议”得出结论，认为FCC批准Ligado公司在GPS信号的邻近频段开展5G网络业务是一项“高风险”的决定，此举将危害GPS系统服务，请求拒绝FCC提案。
美国国防部和交通运输部建议FCC撤销对此外，GPS业界代表——航空公司飞行员协会、
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设备制造商协会、航空利益团体等纷纷请愿，认为FCC的命令忽视或不适当地忽视了包括各方提交的技术分析在内的、显示出有害干扰的绝大部分证据。
支持FCC批准的实体及动向
Ligado公司首席执行官道格•史密斯(Doug Smith)对FCC的批准表示欢迎，声称：Ligado频谱在过渡到5G方面将发挥非常重要的作用，公司期待利用卫星和地面服务来部署定制的专用网络，并为工业部门提供创新性的下一代物联网解决方案。
美国司法部长威廉•巴尔(William Barr)、时任国务卿迈克・蓬佩奥(Michael Richard Pompeo)、国家经济委员会主任拉里•库德洛(Larry Kudlow)，以及美国行政管理和预算局办公室主任米克•穆尔瓦尼(Mick Mulvaney)都公开支持Ligado公司与FCC的合作。此外，有部分国会参议员也支持FCC的决定。
事件发展的关键节点
1)美国国家电信和信息管理局代表联邦部门向FCC递交请愿书。2020年5月22日，NTIA代表联邦部门向FCC递交请愿书，陈述“FCC允许Ligado公司提供地面无线服务可能损害GPS系统的政府用户以及其他各种公共和私人利益相关者”的观点。NTIA还请求FCC暂停/冻结相关批准，重新审查授予Ligado公
司许可的命令或在许多关键方面重新考虑及修改许可附加条件。
2)参议院军事委员会举行听证会，听取相关领域现役、退役国防部官员证词。2020年5月6日，美国参议院军事委员会就“国防部频谱政策及FCC 关于Ligado公司批准对国家安全的影响”举行听证会叫国防部官员对FCC的批准表示强烈反对，主要阐述了3个论点：①Ligado公司不是真正的5G 服务提供商；②Ligado公司提出的修补程序在技术上和后勤上都是无法实现的；③Ligado公司对GPS 的影响将导致商业GPS用户转向非美国GNSS服务提供方。
听证会当日，FCC成员和Ligado公司高管均未受邀作证，国防部官员表示将采取反制措施。
3)众议院军事委员会举行听证会，表示FCC 提案无视联邦法律。众议院军事委员会表示FCC的命令不符合2017财年《国防授权法案》第1698条的规定。该规定要求委员会解决对GPS设备的有害干扰90天后，才可以批准L频段的某些部分用于地面商业运营。议员们敦促FCC委员会重新考虑并实施附加缓解措施，以解决用户的担忧。
4)参议院通过2021财年《国防授权法案》。2020年7月23日，由共和党掌控的美国国会参议院以86票赞成、14票反对的表决结果通过了参议院版本的2021财年《国防授权法案》。
参议院版本的《国防授权法案》有几项条款直接涉及FCC的决定：法案要求国防部与美国国家科学、
工程和医学研究院签订合同，以进行独立的技术审查，比较评估Ligado传输对GPS服务的潜在影响的不同方法，并确定哪种方法在防止负面影响方面最有效。
法案要求在国会获得应对Ligado传输问题的总费用估算前，禁止国防部长动用任何资金来消弥FCC 批准造成的不良影响。法案要求国防部在更广的范围内评估抵消不利影响的成本［6］，包括：①升级、维修或更换可能受影响的接收机；②对包括嵌入GPS系统功能的基础平台或系统，以及辅助设备进行修改或设备更换，包含各类软硬件、操作手册及培训；
③设计、验证和核实任何必要的补救措施，确保在1525-1559MHz及1626.5-1660.5MHz频段地面运行中受影响的系统具有正常操作和运行的能力。
此前，民主党掌控的众议院已通过众议院版本的2021财年《国防授权法案》。2020年12月，美国联邦参众议院以压倒性的票数通过了2021财年《国防授权法案》。
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4争议焦点分析
在国际和美国国内协议、要求的指导下，FCC 已指定L频段的某些部分用于特定用途，以避免干扰：1525~1559MHz用于卫星下行链路通信，1610-1660.5MHz用于卫星上行链路通信，介于两者之间的1559~1610MHz频段指定归民用GPS信号使用频段。美国国防部、联邦航空管理局、国家海洋和大气管理局等均可使用L频段。
相应频率的“落地使用”是矛盾的关键
美国国防部、交通运输部及众多反对者坚定认为GPS邻近频段在地面的使用会干扰GPS接收设备的正常使用，因为卫星无线电导航信号在到达地面时已经非常微弱。
当一个频带中传输的大功率信号由于带外发射而影响附近频带中的信号时，或者当调谐到一个频带的接收器无意间从附近频带接收信号时，都有可能发生干扰，这被称为带外接收。为了防止干扰，卫星运营商可以划分保护频带（未使用频率的窄带），降低地面发射机的功率水平，或者调整、升级GPS设备以限制带外接收。
在美国，确保兼容操作的规则通常是在FCC规则制定过程中制定的。为了确保不同无线电服务之间的兼容操作，防止有害干扰的规则失效，无线电通信服务之间互相不得造成有害干扰的要求成为了最后的手段，或者说是最高的要求。基于此，反对方认为GPS之外的频谱资源的使用也不得干扰GPS信号。
Ligado公司则认为，FCC的命令确保了Ligado 和GPS频谱之间的间隔足够大，理由是：保护频带通常是2~5MHz，23MHz大致相当于4家电视台所需的频谱量，加上FCC批准的较低功率水平，使得在GPS频谱中工作的GPS设备能够完全抵御Ligado 公司申请网络的干扰。而且，FCC提供了重要的保护措施，包括：①在1526~1536MHz频段开始运营前几个月向联邦机构提供位置信息和技术操作参数；②与受影响的机构合作，确定可能受影响的设备；③与受影响的机构合作，评估操作是否会产生有害干扰；④制定方案，以维修或更换任何此类设备，方案应符合该机构的需求，以及制定与这些机构接受此类支持的能力有关的适用法规和条例；⑤如果确定Ligado公司的运营会对在军事设施上运行的特定、固定的GPS接收器造成有害干扰，FCC希望Ligado 公司和受影响的政府机构就军事设施上的信号接收功率水平进行协商，或建立有限禁区。
地面网“有害干扰”测试标准的选取之争
相应频率的“落地使用”直接引出的另一个关键问题是：“利加多”事件中如何界定“有害干扰”。Ligado公司从一开始就反对交通运输部进行的邻带兼容性评估测试，矛盾焦点之一是双方测试采用的标准不同。公司希望测试采用的标准是接收机精度的下降，而不是载噪比降低1dB（国际公认的GPS干扰标准）。双方对“有害干扰”定义的尺度和维度不同，自然很容易得出不同的结论。
1）FCC命令采取的立场是，“有害”意味着设备性能下降。根据FCC的规则，“有害干扰”是指危害无线
电导航服务或其他安全服务的功能，或严重降低、妨碍或反复中断无线电通信服务的干扰。“有害干扰”会对GPS接收设备的服务性能造成影响，使其服务退化。
2）美国国防部、PNT天基执行委员会等坚持TdB标准”对于GNSS至关重要。美国国防部、PNT执行委员会、交通运输部定义的“有害”是当接收器接收到信号载噪比产生1dB的衰减。美国国防部认为，载噪比下降1dB就会对GPS接收设备的服务性能造成影响，产生退化。而且DoT-ABC评估强调，Ligado公司的提案有效地保护了GPS操作所需的低功率水平和间隔距离。总之，这些测试结果清楚地表明，FCC命令中的条件并不能防止对全
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