查与思考
2021年9⽉10⽇，江苏省财政厅、江苏省⾃然资源厅联合发⽂，下达了“南京市六合区⽵镇镇盘⼭废弃矿区资源协同开发利⽤与空间优化提升”等8个省级“矿地融合”试点项⽬，项⽬总投⼊3.4415亿元。这是江苏省创新实践“矿地融合”以来下达的第三批省级“矿地融合”项⽬。近年来我国各地就⾃然资源管理业务的初步融合进⾏了探索实践，其成效⽇益显现。 ⼀、瞄准并聚焦地质矿产和⼟地资源在规划、保护、利⽤、监测以及成果转化⽅⾯实现全⽅位、⼀体化发展
江苏省⾸创“矿地融合”起始于2014年，最初由潘安湖采煤塌陷地综合整治中提出的矿政和地政统筹管理模式演化⽽来。2017年6⽉，江苏省国⼟资源厅在⼤量调查研究的基础上，出台了《关于创新“矿地融合”⼯作的意见》，在全国⾸次提出并率先实践“矿地融合”。
笔者调查悉知，江苏省⾸创的“矿地融合”⼀是坚持问题导向，规划引领。围绕新形势下经济社会发展的新要求，突出资源环境问题导向，⽴⾜矿地双⽅需求，统筹规划和部署⼯作。⼆是坚持创新驱动，试点先⾏。探索构建“矿地融合”发展新模式，实现成果表达⽅式、转化途径、服务⼿段等⽅⾯的创新。⿎励有条件的地⽅先⾏试点⽰范，逐步扩展并完
善“矿地融合”的路径。三是坚持矿地⼀体，双向互动。系统谋划，树⽴矿地⼀体化资源统筹管理新理念，促进矿地多层⾯、多领域有效融合，实现矿地双⽅优势互补、协调互动、融合发展。四是坚持科学引导、因地制宜。遵循矿地内在规律，强化决策咨询论证，依托重⼤项⽬科学引导“矿地融合”。依据区域基础条件、资源禀赋和需求状况，有计划、有步骤地推进“矿地融合”。
江苏省⾸创的“矿地融合”内涵，主要涉及管理理念的融合、基础调查的协同、规划布局的衔接、监测预警的统筹、资源利⽤的协调、技术标准的兼容、管理流程的优化、信息服务的共享等8个⽅⾯。在管理理念的融合⽅⾯，要求树⽴“⼀盘棋”思想，突破传统观念，破除条线思维。在基础调查的协同⽅⾯，要求地质、矿产、⼟地、测绘等调查、评价、监测等环节，实现整体推进。在规划布局的衔接⽅⾯，要
求探索建⽴统⼀衔接、功能互补、相互协调的国⼟空间规划体系。在监测预警的统筹⽅⾯，要求不断完善监测预警综合⽅法体系，更好地服务于国⼟资源开发、利⽤和保护。在资源利⽤的协调⽅⾯，要求地上地下资源开发利⽤统筹兼顾。在标准的兼容⽅⾯，要求实现国⼟资源调查技术、评价指标、评价技术⽅法以及成果表达的衔接互补与融合。在管理流程的优化⽅⾯，要求相关审批、相关开发、相关治理实⾏“同步编制、同步审查、同步实施”。在信息服务的共享⽅⾯，要求实现矿地管理各节点互联互通、多部门协同服务。
江苏省⾸创的“矿地融合”主要任务有16项：实施国⼟资源数量、质量、⽣态“三位⼀体”综合管理；统筹推进国⼟资源规划编制；推进⼭⽔林⽥湖草⽣态保护和修复；完善国⼟资源开发准⼊制度；完善地质调查成果转化机制；构建矿地⼀体化发展长效机制；拓展国⼟资源管理信息系统；建设“矿地融合”发展⽰范区；开展国⼟资源综合调查评价试点；完善国⼟资源环境综合监测体系；实⾏建设⽤地准⼊管理；开展全要素⾃然资源统⼀确权登记试点；探索地上地下空间综合开发利⽤；探索完善“矿地融合”相关激励政策；加强技术⽅法和标准规范的系统研究；探索构建“矿地融合”制度和政策体系。这16项主要任务包括三个⽅⾯：⾯上统筹推进，加快成果转化应⽤；局部先⾏试点，探索融合实现路径；完善政策标准，构建融合制度体系。
⾃2017年6⽉创新实践“矿地融合”以来，江苏省不断建⽴完善⼯作推进机制。省厅每年均将“矿地融合”列为年度重点⼯作任务，由⼀名副厅长负责统筹，相关处室具体负责，省地调院、规划院、整理中
⼼、信息中⼼、资料馆、研究中⼼等单位充分发挥技术⽀撑作⽤。省厅联合省财政厅设⽴省级“矿地融合”专项资⾦，每年由市、县申报，由省厅审定⼀批“矿地融合”项⽬。在市、县层⾯，除了承担省级“矿地融合”项⽬外，还创新性地把矿产资源勘查、⼟地复垦整理、地质环境保护、地下空间开发利⽤、陆海统筹⼯作、特⾊⼟地开发、空间规划管控、矿产资源开发保护、绿⾊矿⼭建设、城市地质⼯作、建设⽤地审批、地质科学研究、⼟壤污染修复、⼯矿废弃地再开发与“矿地融合”紧密结合起来，从⽽形成了各具特⾊的“矿地融合”⼯作推进机制。
⼆、创新实践“矿地融合”使国⼟资源管理⼯作呈现出前所未有的欣喜变化，有效提升了服务地⽅经济社会⾼质量发展的能⼒和⽔平
江苏省创新完善“矿地融合”没有“毕其功于⼀役”，⽽是久久为功地持续扎实推进。其初步成效业已逐渐显⽰，主要体现在以下⼏个⽅⾯：
⼀是发挥整体功能，增强整体效能。“矿地融合”不仅涉及域内域外、地上地下的融合，⽽且涉及⼈⼒财⼒、⽅法技术的融合。近⼏年来，江苏省在创新实践“矿地融合”中，注重发挥管理机构的整体功能，不断增强管理⼯作的整体效能。省、市、县三级⾃然资源部门紧紧依靠⾃⾝优势，与国家、省、市有关单位协作，为服务地⽅经济社会⾼质量发展打出了⼀批⾼质量的“矿地融合”组合拳。如：在城市地质调查中，主动服务城市开发建设，⼤⼒推动地质资源绿⾊利⽤，科学构建城市⽣态安全体系，全省开展的城市地质调查项⽬数量、质量均居全国前列。在沿海地区综合地质调查中，围绕空间布局、资源保障、环境安全三⼤⽬标，产、学、研协作攻关。取得的重⼤成果，为沿海地区经济社会可持续发展提供了基础地质数据和科学决策依据。在苏南现代化建设⽰范区综合地质调查中，调查要素包括⼟地、地下⽔、地下空间、地热、深部战略性矿产等资源和环境地质问题。其重要成果有效服务于⽰范区重⼤⼯程和城市建设。在全省国⼟（耕地）⽣态环境监测中，重点掌握、监测、分析了全省农⽤地⼟壤环境。其监测年报上报省委、省政府。这项⼯作得到了部、省主要领导的肯定。其监测技术与⽅法已形成地⽅标准。在耕地质量整治与修复中，落实耕地数量、质量、⽣态“三位⼀体”综合管理要求，探索有效的耕地质量保护新途径，并在苏北、苏中、苏南分别建⽴了耕地安全⽰范区。
⼆是拓展⼯作内涵，丰富管理成果。“矿地融合”既有“⾯”上的融合，⼜有“线”上的融合，还有“点”上的融
合。近⼏年来，江苏省⾸创的“矿地融合”在“⾯”“线”“点”上均有展开。其显⽽易见的成效，是拓展了⾃然资源管理⼯作内涵，使其能够为地⽅经济社会⾼质量发展提供更好更多的服务。在开展⼭⽔林⽥湖草整体保护、系统修复、综合治理中，南京市坚持矿⼭⽣态环境治理与⼟地开发利⽤相结合。该市三河采⽯场宕⼝废弃地占地约220亩，既破坏了当地的⽣态形象，⼜存在着较⼤的地质灾害隐患。通过招商引资，上海华昌集团投资30亿元，结合宕⼝现状进⾏景观修复，打造⽂化旅游及餐饮酒店综合体，成为江北新区的新地标。准确把握地质矿产与⼟地资源的内在联系，深⼊挖掘⼆者融合与互补的基础，着⼒下好国⼟综合整治“⼀盘棋”，如昆⼭市跳出以往⼯矿废弃地去留只能“⼆选⼀”的固定套路，将古窑⽂化与现代创意相结合，利⽤锦溪镇祝甸村保留的现代“洋窑”，兴建集⽂化、会务、餐饮于⼀体的⽂化馆，并配套建设古窑⽂化精品民宿，古窑遗址公园，为乡村振兴注⼊了新的活⼒。按照“矿地融合”要求，江苏省地质、矿产、⼟地等基础调查、评价、监测等环节，主动调整⼯作内涵，促使相关⼯作更接“地⽓”。如：在宜兴市太华镇开展⼟壤元素地球化学分布特征及分析评价，发现了10.8万亩富硒⼟壤，可供规模化⽣产富硒农产品。当地利⽤这⼀重要发现，成功地招商引资了近75亿元，已分别建起了天然富硒稻⽶、茶叶⽣产⽰范基地，有利地促进了农业增效、农民增收。对此，中共中央宣传部“学习强国”等多家媒体作了深⼊报道。
三是激发叠加效应，提升多元效⽤。“矿地融合”不是简单的“物理组合”，⽽是深⼊的“化学反应”。近⼏年来，江苏省⾸创的“矿地融合”注重激发叠加效应，使其在服务地⽅经济社会⾼质量发展中提升多元效
⽤。徐州市“矿地融合”⽰范区建设紧紧围绕“促进矿地和谐⼀体化”⽬标，开展园区及其周围的国⼟资源与地质矿产、地质环境调查⼯作，查明⽰范区内地质基础条件、矿产资源勘察及开发利⽤现状和潜⼒、矿⼭地质环境现状、⼟地利⽤现状及潜⼒、⼯矿废弃地利⽤潜⼒、⼯农业⼈⼝及经济发展现状、地质环境承载⼒、城镇建设⼈居适宜区等情况，向地⽅政府提出了综合利⽤园区及其周围的矿产资源，盘活现有⼯矿废弃地，综合布局⼯业建设、交通路⽹和居民⽣活区等，实现园区建设与城镇发展相融合的建议。宜兴市“矿地融合”⽰范区建设因地制宜开展新的探索，向矿⼭宕⼝要⽤地空间，变“⼤地伤疤”为“⽣态绿地”，实现资源再利⽤。该市拥有130座矿⼭宕⼝，“矿地融合”中的矿⼭⽣态修复不是简单的坡体复绿，⽽是包括对露采坡⾯、涉矿⼟地、坑塘⽔⾯、矿⼭周边等范围进⾏矿⼭地质环境恢复治理。其中，⽩云洞矿⼭修复治理仅农⽤地即可新增1800亩。淮安“矿地融合”⽰范区建设以“统筹地上地下空间综合开发”为核⼼，开展了地表⼟地、地下矿产、盐⽳地下空间等多种资源协同利⽤的创新实践。其中，下关岩盐矿区⽰范⼯程已释放地⾯占⽤⼟地⾯积330亩，回收、转化利⽤氯化钙等资源逾800万吨，预计最终可提供开发的⼟地近1300亩，价值26亿元左右。
逾800万吨，预计最终可提供开发的⼟地近1300亩，价值26亿元左右。
三、⾃然资源管理业务必须从初步融合⾛向深度融合，并在深度融合中架构并完善⾃然资源管理业务体系
笔者调查研究后，总体感受到江苏省⾸创的“矿地融合”在全国具有典型意义，开拓性、⽰范性很强，其经验值得各地学习借鉴。笔者由此引起了如下思考与建议：
民宿管理系统⼀是近年来我国各层级、各地区已就⾃然资源管理业务的初步融合进⾏了探索实践，其成效⽇益显现。组建新的⾃然资源部门，⾸先⾯临的是机构、⼈员和业务的合并。2018年当年，⾃然资源部即初步完成了机构、⼈员和业务的合并，省、市、县三级新的⾃然资源部门的机构、⼈员和业务合并也于2
019年初步完成。对各级⾃然资源部门来说，管理业务是机构职责的内核。通常，机构职责决定管理业务，⽽管理业务则体现机构职责。笔者调研悉知，在国家和部级⾏政层⾯，中央和国家机关有关部门已建⽴了党政领导⼲部⽣态环境损害责任追究⼯作沟通协调机制；⾃然资源部与审计署已建⽴了⾃然资源资产离任审计⼯作协调机制；中共⾃然资源部党组与有关机关已建⽴了⾃然资源⾏政监督与纪检监察监督贯通协调⼯作机制；⾃然资源部已进⼀步完善⾃然资源督察执法协作⼯作机制等。在国家和部级业务层⾯，第三次全国国⼟调查较第⼆次全国⼟地调查，在基础坐标系统、遥感影像精度、成图⽐例尺、最⼩上图实际⾯积、⼟地分类、调绘⽅式、数据汇总等⽅⾯均有更新变化；正在编制的国⼟空间规划融合了经济社会发展规划、⼟地利⽤规划、城乡规划和主体功能区规划等，其中核⼼内容是“三区三线”的统⼀划定。在地⽅⾏政层⾯，有的建⽴了涉嫌⾃然资源犯罪案件或问题线索移送处理备案⼯作机制；有的建⽴了⾃然资源公益诉讼协作配合制度；有的建⽴了⼟地违法案件司法禁⽌令发布制度等。在地⽅业务层⾯，各地围绕⾃然资源管理业务初步融合⽽开展了“多规合⼀”、“多审合⼀”、“多证合⼀”、“多测合⼀”、“多督合⼀”、“多调合⼀”、“多治合⼀”等探索实践。笔者认为，诸如以上这些举措，在⾃然资源管理业务融合上还是初步的，尚处于初步阶段；换⾔之，尚属于1.0版，需要不断深化并使之健全完善。
⼆是需要研究重构深度融合的⾃然资源管理业务体系。在重构时，必须深刻领会党中央、国务院关于⾃然资源管理⼯作的⼤政⽅针，必须深刻认识⼟地、矿产、森林、草原、湿地、⽔、海洋这7种⾃然资
源的相互关系和内在规律，必须深刻把握国家和地⽅经济社会⾼质量发展对⾃然资源管理⼯作的新要求，必须深刻认清⾃然资源管理队伍的整体素质和能⼒。深度融合的⾃然资源管理业务在国家层⾯，是党中央、国务院赋予⾃然资源部的职能职责所在；在地⽅层⾯，是地⽅党委、政府赋予地⽅⾃然资源部门的职能职责所在。就全国⽽⾔，各地在⾃然资源管理业务上尚不尽统⼀，但总体上没有离开对7种⾃然资源统⼀管理。笔者分析，深度融合的⾃然资源管理业务体系，应当是多层次、多维度的，也应当是多⽅向、多路径的。具有整体性、系统性、基础性的特征。其深度融合，既有⼀定的⼴度、⼒度，⼜有⼀定的浓度、粘度。它有共同性，即不同⾃然资源的相同管理；有独特性，即不同⾃然资源的不同管理；还有交集性，即不同⾃然资源在管理上的相互联系与协作。深度融合的⽅式⽅法，可以有内外的，有纵横的，有叠加的，有交叉的，有上下的。因为⾃然资源本⾝有⼴义与狭义之分，所以⾃然资源管理业务也有⼴义与狭义之分。现今的⾃然资源管理业务是狭义的⾃然资源管理业务，仅限于对7种⾃然资源的管理业务。深度融合的⾃然资源管理业务体系，需要我们按照⽑泽东同志的《实践论》、《⽭盾论》的要求重构，不可能⼀蹴⽽就，也不可能在⼀朝⼀⼣间完成。⽽且，深度融合的过程就是不断修正、不断完善的过程。其不仅需要在⾃然资源体制、机制、法规、政策上得以体现和落实，⽽且需要在⾃然资源⼈⼒、物⼒、技术、标准上得以体现和落实。
三是乘势推进⾃然资源管理业务从初步融合到深度融合。笔者为此建议：其⼀，务必克服因循守旧、浅尝辄⽌的思想，千万不要以为⽬前的融合已经⾜够，也千万不可满⾜于⽬前的融合之成效。要知道，
局部的融合不等于全部的融合，现象的融合不等于本质的融合，⼀时的融合不等于久长的融合，浅表的融合不等于深层的融合。事实上，对各级⾃然资源部门来说，深度融合⾃然资源管理业务，既是构建⾃然资源治理体系的需要，也是提升⾃然资源治理能⼒的需要。推进⾃然资源治理体系、治理能⼒现代化，必须推进⾃然资源管理业务深度融合。其⼆，务必坚持改⾰创新，在改⾰创新中深度融合⾃然资源管理业务。应当说，⾃然资源管理业务从初步融合到深度融合，其难度只会越来越⼤，在许多时候、许多地⽅还会涉及深层次的权与利的问题。这就要求我们⼀定要从有利于⾃然资源管理事业持续健康出发，勇于、善于运⽤改⾰创新的智谋，去破解影响深度融合的各种⽭盾和困难。其三，务必抓重点、重点抓。长期以来，由于部门、条块分隔，造成⾃然资源管理许多数据不尽⼀致。数据融合⽆疑是⾃然资源管理业务深度融合的重点之⼀。没有数据融合，⾃然资源管理业务深度融合就⽆从⼊⼿，特别是在建设数字政府、数字社会的当今更是如此。对于此类重点，包括重点环节、重点流程、重点内容等，在推进⾃然资源管理业务深度融合中必须抓紧抓好，切实抓出成效来。其四，务必建⽴健全推进⾃然资源管理业务深度融合的制度。制度是管根本的、管长远的。推进⾃然资源管理业务深度融合需要⽤
建⽴健全推进⾃然资源管理业务深度融合的制度。制度是管根本的、管长远的。推进⾃然资源管理业务深度融合需要⽤制度固定下来、规范起来。笔者深信，只要通过坚持不懈的努⼒，⾃然资源管理业务融合⼀定能够创出2.0版、3.0版，这在我国⾃然资源管理事业发展史上必将留下浓墨重彩的⼀笔。
本⽂作者：顾龙友，⾃然资源部咨询研究中⼼特邀咨询委员，原任国家⼟地督察南京局巡视员兼副局长，曾任中国国⼟资源报社总编辑。
（本期编辑：王佳佳）
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