商业经济SHANGYE JINGJI
No.1,2021 Total No.533
第2021年第1期
（总第533期）
安玉新，张颖，王永东
（沈阳航空航天大学，辽宁沈阳110136）
［摘要］航空应急救援是应对自然灾害和各种突发事件最有效的方式，航空应急救援离不开高效的组织。基于航空救援的任务和需求，对我国目前多方力量参与航空应急救援的制约因素进行分析，提出存在航空应急救援管理体系建设不完善，总体救援力量不足，各方航空救援力量缺乏相互协同，社会力量参与航空救援机制不健全。在此基础上，建议要在国家层面搭建航空应急救援统一指挥平台，探索多种航空应急救援模式，加强航空救援基地和救援网点布局，从而提高我国航空应急救援质量和效率。
［关键词］航空应急救援；救援指挥；社会力量；通用航空
［中图分类号］F740［文献标识码］A［文章编号］1009-6043(2021)01-0148-02
一、弓I言
我国领土辽阔人口众多，自然灾害发生频率高，交
通、煤矿等各种事故也时有发生。航空救援是我国抗击自
然灾害和突发事件的重要手段，从抗击2008汶川地震、
2015年天津港炸以及2020年新冠疫情，航空救援都
发挥了重大作用。近年来，学者们围绕着航空应急救援进
行了一定研究，特别是对于国家层面航空救援体系的框架
进行设想［1］。从目前来看，我国航空应急救援需求非常大,
而从我国航空应急救援服务供给来看，救援行动航空力量
还相对松散，救援行动协同性差，尚未形成高效合力。因
此，在我国航空应急救援现有研究基础上，重点对航空应
急救援机制研究，探索军民各方力量协同航空应急救援
的途径，从而形成航空救援合力，提高应急救援效率。
二、航空应急救援的需求及特点
航空应急救援是指采用航空技术手段和技术装备设
施的一种应急救援方式，航空救援中以抢救人民的生命
和财产为最终目标。
wlan下线（一）航空救援需求及任务
国际上应急事件分为自然灾害、安全事故灾害、公共
卫生救援以及公共安全事件，在这些事件中，均可以用航
空器实施救援。从现实来看，航空应急救援可承担的具体
任务和作业是多样的，见下表。双面针织机
一般来说，航空救援主要任务包括人员搜救、物质运
输以及医疗救护，常常以直升机、无人机飞行器为主要工
具。在一些重大地震和洪水等自然灾害中，有时需要大型
直升机实施救援，比如汶川地震中，使用了米-26直升机
吊运工程设备等。公共卫生事件中，常常利用直升机和无
［作者简介］［基金项目］安玉新（1970-），女，辽宁铁岭人，副教授，研究方向：管理评价；张颖（1975-），女，辽宁朝阳人，副教授，经济学博士，研究方向：公共经济；王永东（1974-），辽宁本溪人，副教授，管理学博士，研究方向：战略管理。
辽宁省社科联2021年度辽宁省经济社会发展研究课题：面向军地协同的辽宁省通用航空应急救援体系建设研究（2021lsljdzdky-014）；2019辽宁省教育厅项目（JYT19013）；2019辽宁省社科基金项目（L19BJY038）。
航空救援需求及任务表
救援类型典型例子对应作业、任务
自然灾害
汶川地震
卡特丽娜飓风
空中搜救
吊运设备、物质运输
人员运送
灾情侦查
事故灾害
切尔诺贝利核事故
重大交通事故
人员运送
医疗救护
通讯指挥
客货运输
公共卫生事件
新冠疫情
SARS
物质运输
运送人员
喷药消杀
航拍监控
公共安全事件美国911袭击
空中巡查搜救
通讯指挥
航空医疗救护
拦截、对抗
人机进行空中消杀作业。在公共安全事件中需要航空通
讯指挥，可能还需要空军拦截等，如美国911中岀动了
F-15鹰式战斗机。
（二）航空救援特点
从航空救援的功能、性质、方式及覆盖的范围来看，
其具备以下特点。
1.航空应急救援具有公共性。无论是抗击自然灾害
还是有效面对突发事件，航空应急救援目的是为了保障
人们的生命和财产安全，航空应急救援本质上应该属于
公共产品和公共服务，航空应急救援是世界各国政府的
重要职责之一，受到各国的高度重视。
2.航空应急救援响应速度快、救援范围广。面对各种
自然灾害，救援人员可以利用（飞机）航空器快速到达现
场实施救援，这是其他应急救援手段所不能实现的。直升
机等航空器机动灵活、适应能力强，能够应对受灾环境中
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安玉新，张颖，王永东：统筹多方力量参与航空应急救援的思考
各种恶劣状况。航空应急救援范围广，一些灾害中受灾地区地形复杂、气候恶劣，其他交通方式难以实现救援，航空应急救援则可以到达并执行救援。
3.航空应急救援需要高素质救援人员和高效的组织。应急救援任务复杂，救援环境往往多变，需要对受灾情况实时获取，这些都要求航空救援人员要有高超技术及过硬心理素质。航空救援涉及飞行、机场、空中管制、气象及信息，需要机场及空域等服务保障，只有高效的组织和协调，才能科学、合理地调动各种救援力量。
三、我国多种力量参与航空应急救援瓶颈分析
我国航空救援主要力量有空军、消防部队、警用航空、交通部救援队、民航部门、通用航空以及中国民用航空应急救援联盟等。我国航空应急救援体系建设起步晚，各方航空力量缺乏相互协同，参与航空救援机制尚不健全。
（一）总体救援力量不足，缺乏应急救援专业队伍
2020年初，我国140家通用航空企业岀动了951架通航飞机、直升机和无人机抗击新冠疫情，飞行了6933架次叫目前，我国通用航空等社会救援力量迅速成长并在航空救援中扮演重要角。但与发达国家比，我国空中救援和运输能力还显不足。到2019年底，美国的通用航空飞机由211793架，而我国通
用航空器有3299架，民用直升机仅为12000架回。专业直升机不到100架［3］，飞机上的专业搜索设备及救援设备更是短缺。在航空救援中，过于依赖于军队方面救援力量，通用航空及其他社会力量薄弱，截止2019年，我国经营通用航空企业478家，机队规模2672架叫除了空军机队和地方政府的警用航空机队，我国缺乏专业应急救援队伍，通航企业救援人员专业训练不足。
（二）救援指挥体系不健全，配套法律不完善
目前，我国缺乏统一的全国航空应急救援指挥平台，在重大事件发生时，航空救援往往临时组成指挥部。由于缺乏常态化航空应急管理机构，政府政府对灾区航空救援资源、救援能力及分布状况等信息掌握得不及时。在救援行动中，航空救援主体来自军地不同组织，执行任务时多机队往往没有统一的调动机制，军地缺乏沟通协调，使得救援无法产生合力。缺乏完善的航空救援配套法律，应急救援主体法律地位不是十分明晰，缺乏面向航空救援的管理流程及救援作业标准，这些都影响了社会体量参与航空救援任务。
（三）通航企业等社会力量不足，参与机制不完善
从我国航空应急救援的实践来看，救援任务更多依赖于军队，社会力量参与不足，救援信息沟通渠道缺乏。例如在2020新冠疫情中，中国航空应急救援联盟及通用航空企业在物资输送、人员紧急运输方面发挥了重要作用。但这些社会救援力量救援参与机制还是不明晰。通航企业及民间救援力量提供航
空救援服务，缺乏明确的信息渠道，因此只能通过“请战”方式参与叫地方政府对对于统筹引导社会力量参与救援还没有形成机制，这极大影响了社会力量参与航空救援的积极性。在救援行动中，各种航空力量救援任务分配不够科学，相互没有发挥最好的配合。
（四）航空救援基础保障设施不足
航空应急救援中，飞行器离不开基础设置的保障。和发达国家比，我国通用机场及直升机起降点分布过少，机场数量及配套设置严重不足。航空救援发达的国家早已建立了发达救援网络，例如德国国内任何一点15分钟内就可以得到航空救援服务［5］。截止2018年6月，我国颁证可保障通航起降的机场404个，民航运输机场数量为231个［3］。通航机场数量及临时起降点数量少，通用机场分布不均衡，配套保障设置滞后，这些都制约了救援效果和效率，也使得我国目前无法满足大规模及多样化的救灾需要。
四、多种力量协同航空应急救援路径
（一）建立统一的航空救援指挥体系
目前，急需在国家层面建设航空应急救援统一指挥平台，将空军、武警、交通运输部、民航管理部门及通航企业等各方力量集聚一起，统一救援调度。制定航空应急救援总体规划，明确各级政府承担的
职责，分层分属地负责所属救援任务。在军民融合战略下，建立军地救援的协同机制，掌握救援行动中各种力量的实力及分布等，实现军地救援组织救援行动的统一。岀台配套的法律法规和标准，规范航空救援活动，使得军航及通航企业、民航公司及民间救援机构都统一在一个框架下，响应国家航空救援中心的调配和指挥。
（二）面向不同救援需求，探索多种救援模式
面对多样化的应急救援需求，可以借鉴发达国家经验探索航空救援多种模式。我国航空救援目前基本上是政府主导型救援模式，救援中基本上依靠政府力量，这对政府财政造成了很大的压力。我国可以借鉴发达国家的商业运作模式，政府在航空救援中负责“掌舵”，而由企业 提供具体商业救援服务冋。比如将日常多发的交通事故、旅游遇险等小事故，由通用航空企业提供救援服务，政府对这些企业给予补贴和扶持，以通用航空企业为主要力量，打造半军事化的社会化航空应急救援队伍。对于重大自然灾害和事故，则以政府和军队力量为主导，社会力量参与，从而保证救援效果。
（三）加快应急救援网络布局，提高救援设施保障质量
从通航机场建设入手，加强航空救援基地和网点布局，建立覆盖全国航空应急救援网络，提升全国应对自然灾害及突发事件的救援和响应能力。2020年，浙江省应急管理厅公布了《浙江省应急救援航空体系建设方案》提岀近期响应目标为全省范围内45分钟，单点覆盖半径100千米，达到国际先进水平
［7］。我国东北等地区也应该加快建立航空救援网络建设和布局，在每个地区建立建立1到2个救援中心，在灾害频发地方多设一些航空应急救援网点，为航空应急基地配备救援直升机及专业救援设备，同时加快救援基地的配套设施建设，打造空地一体的通讯模式。
织物柔软剂（四）深化航空救援军民融合
（下转第160页）
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商业经济第2021年第1期SHANGYE JINGJI No.1,2021
省形成浓厚的科技资源共享氛围。政府应建立科技资源共享专项基金，岀台科技资源共享基金管理办法，建立基金使用和管理依据，明确基金管理职责、资助范围、基金使用、绩效管理等内容。通过给予资源拥有者共享补贴，允许其收取适当设备维护与保养费等手段，调动资源供给方的积极性，吸引更多的资源拥有者参与科技资源共享。同时，加大宣传力度，引导科技资源需求方加入共享平台，基于互联网+，开展线上科技资源供需匹配，定期利用线下对接会，搭建科技资源供给者与需求方的桥梁，促进科技资源共享。 (四)创新驱动机制
创新是科技发展的催化剂，科技资源共享同样离不开创新驱动。坚持创新驱动科技资源共享，不仅要转变发展方式，还要改革体制机制，准创新驱动着力点，在核心要素上进行突破，以制度改革破解创新驱动阻碍，构建以政府为主导，市场为导向，科研机构、高校和企业为主体，制度为保障的科技资源共享服务保障体系。促进创新与科技资源共享融合发展，建立政策链、资金链与服务链相互联动的创新驱动模式，加强创新要素与科技资源共享的互动与整合，实现创新与科技资源共享的协同发展。构筑创新驱动发展新高地，提升科研机构、高校和企业等科技资源共享主体创新能力，促进科技资源共享创新发展。
(五)人才保障机制
科技资源共享市场庞大，亟需专业型人才参与，然而，受制于科技资源共享的专业性和发展历程，河北省共享专业型人才相对稀少，制约了科技资源共享效率的提升。政府应充分借鉴国外和其他省市先进经验，建立符合河北省省情的科技人才政策体系和体制机制，准政策着力点，提高政策的针对性和实用性，保障科技资源共享人才供给。优化人才发展环境，充分利用京津冀协同发展，雄安新区建设和北京非首都功能转移等政策红利，吸引更多优秀科技人才来河北发展，为科技资源共享提供人才支撑。加快科技资源共享专业型人才培养步伐，引入
(上接第149页)
1.推动空域使用军民融合。深化低空空域改革，扩大低空空域开放。由空军和民航空中管制部门，建立航空救援飞行许可证［8］，通用航空和空军“共享部分领空”，高效地利用空域资源进行救援。
2•实现应急物质保障军地共建。建立军民共有的航空应急救援信息平台及救援物资管理的数据库，保障应急物流资源高效输送。在保证军事任务前提下，允许通用航空有效利用军用机场进行航空救援。
3•加快军地航空技术军地共用。从技术创新上看，通航技术与军航装备技术存在一定的相通性。可以将空军直升机等装备的先进技术，引进到通航公司的飞机等装备上，提高通航企业的救援装备和技术水平，从而提高通航企业航空救援能力。
［参考文献］
直升机救援［1］曹海峰.国家航空应急救援体系构建：框架与路径［J］.社会资本，完善培训体系，建立科技资源共享经纪人制度，采取有效措施，鼓励有志之士参与科技资源共享。
(六)
监督反馈机制
科技的发展日新月异，科技资源共享服务保障机制也要与时俱进，需要建立监督反馈机制，对其运行
过程进行监督，反馈运行中存在的问题，及时纠错，改进共享服务质量，保障科技资源共享服务机制稳健运行。构建科技资源共享监督反馈机制，一是要设计科技资源共享绩效考核制度，依据各部门职责，制定考核办法，设计考核指标，明确考核标准，突岀正向考核激励，重点考核工作实绩。二是要对科技资源共享流程进行控制，下达共享任务书，明确共享控制点，制定共享流程图，对科技资源共享进行监督。三是要加强科技资源共享反馈渠道建设，确保科技资源共享反馈及时性和有效性，保障科技资源共享保障机制得到及时修正。
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