热力井
tr069作者：韩兆柱 于均环
来源：《天津行政学院学报》 2018年第5期
摘要：治理理论是20世纪90年代兴起的公共管理理论，为公共管理者解决复杂的社会问题提供理论指导。整体性治理理论、合作治理理论与合同制治理理论是治理理论的重要内容。通过运用比较研究法对上述理论进行甄别，指出其在产生背景、核心理念、政府角等方面均具有治理的特征，并以公共利益最大化为目标，同时各理论之间也有差别，特别是在价值取向方面差异显著。三大理论的比较研究在调动多元治理主体积极性、发挥政府引导作用、采用平等协商的治理方式、实现价值理性与工具理性相结合的治理目标等四个维度为我国公共管理实践提供启示。 关键词：整体性治理；合作治理；合同制治理
中图分类号：D035 文献标识码：A文章编号：1008-7168(2018)05-0045-08
文具盒生产过程 引 言
脱水拖把 整体性治理是英国学者为应对新公共管理运动造成的包括管理碎片化、政府分部化和公共服务裂解性
在内的弊病而提出的新理论，它作为西方公共治理前沿理论之一，在各国的公共管理实践中扮演重要角。世界正在步入后工业化时代，张康之认为“我们倾向于把后工业社会看做合作的社会，与这个合作的社会相适应的和能够满足社会治理要求的将是一种合作治理”[1]。合同制治理理论是民主社会发展、公共需求多样化的产物。本文对整体性治理、合作治理与合同制治理理论进行比较分析，可以系统研究指导服务型政府建设的三大理论。“所谓比较研究，则是将比较方法系统地运用于科学研究而形成的一种特定的研究活动和研究方式。”[2](p.3)本文通过对三大理论的甄别：一是可以辨析三种理论彼此之间的关系，是由此及彼还是彼此共生、层层递进；二是可以发现理论的优劣，分析三种理论之间的异同；三是可以为理论的本土化研究提供助力，通过理论的比较研究可以出其产生和发展环境与我国国情的契合点，更好地实现理论的中国化，指导我国服务型政府建设。因此，无论是从理论研究角度还是从实践需要角度出发，对三种理论进行比较研究是当前我国公共管理学界需要完成的一项任务。
一、整体性治理、合作治理与合同制治理理论分述
（一）整体性治理理论
整体性治理理论兴起于20世纪末，佩里·希克斯(Perri 6)是其代表人物。1997年他在《整体性政府》( Holistic Government) -书中提出整体政府的概念，2002年他在与同事合作出版的《迈向整体性治理》
(Towards Holistic Governance) -书中正式提出整体性治理。“整体性理论就是政府机构组织间通过充分沟通与合作，达成有效协调与整合，彼此的政策目标连续一致，政策执行手段相互强化，达到合作无间的目标的治理行动。”[8]这一理论的提出为政府处理部门间关系及政策执行提供了全新的治理方式，以指导公共管理改革与实践。希克斯强调，21世纪的政府应该更加注重部门间的协调与整合，实现政策执行的连续性及部门间的合作性，克服各部门间的分散状态和各自为政的现象。中国学者将整体性治理理论引介到本国后积极探索其在公共管理领域的应用，如胡佳以整体性治理来指导地方公共服务改革[4]；曾凡军、韦彬将整体性治理作为服务型政府建设的指导思想[5]；韩兆柱、单婷婷以整体性治理为视角来构建京津冀府际关系[6]。
（二）合作治理理论
合作治理理论是21世纪中国公共管理学界对社会治理理论的一大贡献，其与兴起于20世纪90年代的治理理论有一定的相通之处。“但‘合作治理’更强调合作机制，强调行为达成的可操作性，故而社会治理行动的策略、技术、关系、模式、价值等因素成为合作治理探讨的重点。”[7]中国自20世纪末就开始从事合作治理的研究，只是研究的焦点在于将实践中出现的行为模式以合作治理来概括。21世纪初严格意义上的合作治理理论开始进入研究者的视野，成为政治学、法学、工商管理、公共管理等各个学科的研究内容，尤以公共管理学科为甚。张康之一直致力于合作治理的研究，发表了大量有关合作治理的论文。如《通过合作和信任把握历史的脉动》一文强调合作和信任在社会发展中的作用[8]；《
合作治理是社会治理变革的归宿》一文指出合作治理是解决后工业化进程中出现的问题，调动多元治理主体积极性的社会治理模式[9]；《论合作治理中行动者的非主体化》一文主张在合作治理及合作实践中将人定义为“行动者”以解决主体观念产生的困境[10]。敬义嘉分析和总结了西方国家相关实践及理论问题，指出合作治理的总特征并从实证角度对中国和美国的合作治理实践进行对比分析以进一步指导中国合作治理的实践[11]。这是中国第一部有关合作治理理论的专著，为服务型政府的建设提供理论指导和经验借鉴。
（三）合同制治理理论
带电清洗剂 美国学者菲利普·库珀(Phillip Cooper)将契约关系引入政府提供服务的过程中，通过剖析公共组织与社会团体、非营利机构和私人公司之间的合同关系以及对合同的形成、实施、终止或转换进行管理来提高服务的质量[12]。他在政府签订商品、服务合同的价值和效率方面的深入探究，对合同制治理理论在世界各国政府部门中的应用具有一定的借鉴意义。2007年，我国公共管理学者竺乾威、卢毅、陈卓霞译介的中文版本在中国出版，合同制治理理论进入我国公共管理学界的研究范畴，之后学者们对合同制治理理论在政府治理中的作用进行了探讨。如吕志奎强调政府公共合同在履行公共服务职能中的作用，并将其视为政府部门实现公共服务的工具[13]；张丽娜强调合同制治理为城市治理带来的机遇和挑战，通过发展市场经济、规范行政程序和完善法律制度来更好地发挥合同制治理理论在城市治理中的作用[14]；李珠指出“合同制治理能够使得原本不甚清晰的公共需求得以通过合同文本的形式明
确地表达出来”[15]。学界对合同制治理理论的探讨与研究为其在服务型政府建设中的应用奠定了基础。
二、整体性治理、合作治理与合同制治理理论的比较
“极为相似的事情，但在不同的历史环境中出现就引起完全不同的结果。如果把这些发展过程中的每一个都分别加以研究，然后再把它们加以比较，我们就会很容易地到理解这种现象的钥匙。”[16](p.131)我们对指导服务型政府建设的三大理论进行比较分析，在差异中发现相同点，在对比分析中加深对理论的理解。
（一）同中存异的产生背景
整体性治理理论诞生于两个背景之下：一是适应英国政府改革的需要，新公共管理运动使利益至上观念在政府中占据主导地位，竞争造成政府内部、政府与市场间关系的“碎片化”；二是20世纪末期信息技术开始发展，人类社会步人数字时代。合作治理理论除治理理论发展为其诞生提供助力外，更重要的是全球化、后工业化时代的来临。“不可否认，我们正在或者在某种程度上已经处于后工业社会当中，而后工业社会最大的特点就在于高度不确定性与高度复杂性。”[17]由于社会的高度复杂性和高度不确定性使我们的社会治理承受了极大压力，原有的工业社会治理模式已不适应现代社会发展的需要，应促使多元主体共同发挥作用，形成合作治理模式。合同制治理理论产生的背景分为现实需要和
时代要求两个方面：一是官僚制组织导致政府内部等级森严、沟通较少，政府部门与外部环境之间沟通不畅，政府对公众的需求无法及时做出回应；二是自20世纪70年代以来，部分西方资本主义国家为化解政府面临的社会治理能力弱化、公众信任度下降和财政赤字增加等危机，打造竞争力强、能够应对经济全球化和社会信息化挑战的政府组织，先后将市场化改革引入公共服务供给过程中，而合同承包是市场化改革的主要方式之一，因此，合同制治理逐渐步入政府管理中以适应资本主义国家向后工业社会转型的需要。
通过对产生背景的比较分析，我们发现，整体性治理理论、合作治理理论以及合同制治理理论产生的背景有一些相同之处：一是现实背景——社会发展要求政府部门进行管理改革；二是时代背景——治理时代的来临以及全球化、后工业化时代的到来；三是技术背景——互联网的发展和计算机的普及。这些共同的背景使得整体性治理、合作治理以及合同制治理理论之间存在共性——三者均是治理理论，但三个理论在产生背景方面仍旧存在差异，如整体性治理与合作治理都是在新公共管理式微的背景下诞生的，而合同制治理是以新公共管理理论为基础并对其进行批判和修正后形成的，各个理论产生背景的重点不同导致理论之间各有侧重。
管道渗漏检测 （二）各有侧重的核心理念
整体性治理理论的核心理念是公众需求、结果导向、整合。这一理论以满足公民需求为理论内核，
以结果来指导下一步的行动。整体性治理中的整合是指治理层级、治理功能和公私部门的整合，以解决不同主体间关系的“碎片化”为目标，通过为公众提供满足其需要的、无缝隙的公共服务，从而达到整体性治理的最高水平[18](p.47)。合作治理理论的核心理念是开放性、多主体、平等性、信任、共同参与。合作治理强调社会治理的开放性和参与性。张康之指出：“不仅需要社会自治力量来协助政府进行社会治理，而且应当是政府与社会力量一道进行治理。这种治理不再是以政府为中心而由社会自治力量辅助的治理，而是政府与社会自治力量的合作治理。”[19]合作治理要求政府在社会治理的过程中合理界定政府与社会力量的职能范围，既要发挥政府部门的调控、监督功能，又要发挥社会组织、私人公司和大众等的执行功能，在相互信任的基础上引导各个治理主体参与社会治理过程，真正实现多中心治理。合同制治理理论的核心理念是平等、协商、互惠合作、契约性。合同制治理强调：一是作为合同双方的政府与非营利组织、企业等的地位是平等的，各个主体都有参与竞争的机会；二是政府的行为不再是单向性的、强制性的，而是需要与合同的另一方进行沟通、协商、谈判，双方在自愿的基础上达成共识，签订合同；三是合同制治理改变了以往基于公共利益与私人利益冲突上的个人利益服从公共利益的观念，在行政中寻两者的共同性[20](p.9)；四是合同制治理重视合同双方间的契约关系，主张双方在平等、自愿的基础上订立契约并忠实地履行。
在核心理念方面，笔者经过详细比较后认为三大理论都具有治理的特征：一是多元主体参与治理且不同主体在治理实践中的地位逐渐平等；二是治理过程具有互动性和协调性；三是治理目的为实现公
共利益的最大化；四是治理方式为沟通和协调；五是治理基础为相互信任。但三个理论也各具特：整体性治理理论强调以公民需求为出发点，将公众利益放在首位；合作治理理论侧重于主体多元，充分调动社会治理主体的积极性；合同制治理强调治理主体间地位的平等性，主张契约双方在自愿的基础上签订合同。三大理论的侧重点不同也恰好展现了三个理论在建设服务型政府方面的递进性，即政府部门为满足公众需求充分调动社会治理主体的积极性，与非营利组织、私人公司等在平等、自愿的基础上签订合同、开展合作，以便其能够更好地提供公共服务，满足公众需求。
（三）风格迥异的政府角
整体性治理理论将政府定义为整合者，希克斯认为，“整合是指通过建立共同的组织结构和共同的专业实践与行动来将以上想法付诸实际行动”[18l(p.33)。整体性治理是在政府间关系“碎片化”、公共服务竞争性和政府与社会治理主体联系断裂的背景下产生的，为解决“碎片化”问题，整体性治理主张发挥协调与整合的作用，打破治理主体间的壁垒、化解分歧，在沟通的基础上，政府从联盟的整体出发，整合各大主体的行动，实现行动的统一性[21]。政府在社会治理主体协调的过程中发挥重要作用，所以政府在社会治理中扮演着整合者的角。合作治理理论主张政府扮演引导者的角，郑家昊认为，合作治理主张多元治理主体共同参与社会治理，在合作治理中政府职能将由“管理”转变为“服务”，并且服务型政府在社会治理过程中不再沿用管理主义的控制导向，而是建立引导型政府职能模式，逐步引导社会中的多元主体参与社会治理[22]。合作治理是全球化、后工业化造成社会高度复杂性和高度不
确定性并伴随着多元治理主体民主意识觉醒的情况下诞生的，为应对社会的多变性和公共服务需求的多样性，政府需引导多元主体有组织地参与社会治理过程，以更好地适应社会变迁和公众需求变化。合同制治理理论指出政府是评估者或合伙人。政府承担着公共服务职能，但由于公众需求多样化加之政府自身在运行过程中存在行政效率低、浪费严重等弊病，很多公共服务需要向社会组织“购买”。政府作为合同外包中的购买者需要对参与竞标的各个组织进行综合评估以确定合同承包者，所以政府在合同签订过程中承担着重要作用，即衡量投标商服务质量的评估者。同时也应注意，政府虽然将公共服务或其他职能外包给非营利性组织或私人公司等，但并没有将责任完全转移出去，政府仍然要承担部分责任，加之合同的签订使政府与社会组织之间建立了契约关系，合同双方具有一荣俱荣、一损俱损的关联性，因此，政府也是非营利组织或私人公司的合伙人。
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