柜台制作作者：陈潇怡 赵团结
来源：《财会月刊·上半月》2019年第03期
喷胶 【摘要】PPP项目的独特性、多样性及复杂性使得项目管理难度较大，运用信息化管理系统实现对项目全生命周期的高效管理是有效途径。基于此，首先，分析PPP项目信息化管理的共性;然后，以来凤智慧城市项目为例，分析其信息化管理的个性;最后，在此基础上，构建满足共性和个性管理需求的项目信息化管理系统整体框架和功能结构模型。 【关键词】PPP;项目管理;信息化管理系统;全生命周期;共性;个性肥皂生产设备
【中图分类号】F293 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2019）05-0125-6
一、引言
PPP（Public-Private Partnership，政府和社会资本合作）模式是指采用政府和社会资本合作模式来提供公共产品或服务，在受到资源约束的前提下在一定期限内完成有限任务。PPP模式有利于提升公共产品或服务的供给质量和效率，缓解财政压力，充分发挥市场机制作用，是公共服务供给机制的重大创新。据统计，截至2018年12月，PPP项目数量总计8654个，涉及总投资为13.20万亿元。可见，其己成为促进我国经济发展的重要方式。PPP项目涉及公共基础设施、节能环保、市政公用事业等多个领域，项目投资额大，实施周期长，涉及利益主体多，实施的成效对社会影响大。因此，如何对PPP项目进行有效管理以实现PPP项目的既定目标，成为理论界和实务界重点关注的问题。
2017年9月，财政部发布《管理会计应用指引第502号——项目管理》（简称“502号指引”）和《管理会计应用指引第802号——管理会计信息模块）}（简称“802号指引”），为项目管理信息化提供了指引。这两项指引要求在信息化过程中，企业要有效整合业务和财务，以便对项目进行及时管控。这两项指引也为PPP项目的信息化管理提供了指导框架。
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但在实务中，PPP项目本身的独特性、多样性及复杂性使得项目管理难度加大，如何构建PPP项目信息化管理系统，以实现对项目全生命周期的高效管理，是实务界亟待解决的问题。
湖北省来凤县智慧城市项目于2017年5月启动，2017年10月当地政府和社会资本方签订PPP项目合同，2018年2月该项目入选财政部第四批PPP示范项目。项目建设总投资为112081.14万元，合作期限为20年，政府和社会资本方采用BOT（建设一运营一移交）合作方式，回报机制为可行性缺口补助。项目的主要建设内容为：开展四个基础建设，即“一核一网一芯一平台”，“一核”为互联网大数据中心，“一网”为全域感知网络，“一芯”为智慧城市运营管理中心，“一平台”为信息共享平台;支撑四个领域应用，即政府治理（智慧城管、公共安全、交通、环保等）、民生服务（医疗、养老、城市一卡通、公众服务等）、产业经济（旅游、农业、物流、电商等）、特创新（提供云计算服务、大数据资源、备灾中心等）。该项目采用PPP模式[1]，不但可以高效、合理地利用地方财政支出，发挥社会资本方的技术和管理优势，而且有利于提升项目所在地的智慧城市建设水平。
二、PPP项目管理特点与信息化管理系统构建
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502号指引将项目管理过程分解为可行性研究、项目立项、项目计划、项目实施、项目验收和项目后评价六个阶段，概括了一般项目所包括的基本程序。802号指引第七章第三十六条项目管理模块，要求实现对投资项目的系统化管理过程，一般包括项目设置、项目计划与预算、项目执行、项目结算与关闭、项目报告与项目后审计等功能。即要求项目管理信息系统实现对项目全生命周期的管理，从项目启动到完成所经历的一系列阶段，它为企业一般投资项目的信息化管理提供了一个基本框架。然而，一套项目管理软件的研发和运行是一个组织的管理模式、管理制度、管理方法、管理对象、业务流程的计算机程序化，个性化很强，涉及的因素很多。加之PPP项目与企业的一般投资项目管理不同，目前市场上针对PPP项目的管理软件很少，项目公司需结合实际明确提出自己的需求，自行或委托软件开发商进行必要的二次开发。因此，需要对PPP项目的特点和运作流程进行深入分析，以降低项目信息化管理系统开发失败的风险。 （一）PPP项目管理特点
1.项目运作管理流程的重点在项目执行和项目移交阶段。财政部将开展PPP项目的运作流程分为五个阶段十九个步骤，如图1所示。
PPP项目信息化管理系统要能实现对项目全生命周期五个阶段十九个步骤的管理要求，可以将项目识别、项目准备、项目采购前三个阶段的管理归属到项目前期（或文档资料）管理范畴，只有签署了PPP项目合同后才标志项目正式成立，因此项目执行和项目移交阶段才是PPP项目管理软件研发的重点。
2.不同的项目结构和合作方式有不同的全生命周期管理需求。PPP项目广泛分布在交通设施、教育、医疗、节能环保、保障性住房、市政公用事业等领域，每一个项目都会根据实施环境的不同而有不同的目标和管理需求。另外，每个项目的运作流程和绩效评价方式会因政府与社会资本合作方式的不同而有所区别，这是与企业一般投资项目管理不同的。政府与社会资本合作方式的类型有BOT（建设—运营—移交）、BTO（建设—移交—运营）、BOO（建设—拥有—运营）、区域特许经营（Concession）等多种方式及其组合。
项目的独特性和多样性提高了项目管理软件的研发成本和商品化程度。为便于描述，将PPP项目分成单个项目结构和多子项目结构，以在现有项目管理软件的基础上进行二次开发，降低研发成本。如高速公路建设、污水处理这类项目属于单个项目结构，項目公司
可以自行设计和施工，也可以通过招投标方式委托施工，项目管理软件可以在施工（或污水）企业管理软件的基础上进行二次开发，也便于实现业务财务一体化的管理。来凤智慧城市项目则属于多子项目结构（或项目组合），对于项目公司来说，实际上是要对一个又一个的子项目进行投资管理。多子项目结构涉及的主体和业务类型较多，流程不统一，项目管理软件要实现全主体、全业务、全流程的业务财务一体化管理难度大，研发成本高。因此，软件开发商可以根据PPP项目的结构和合作方式进行分类，以便研发不同类别的PPP项目管理软件架构和功能模块，满足不同类别PPP项目管理的需求并将其商品化。
3.项目公司与PPP项目共生存。从图1可以看到：项目执行的第一步是成立项目公司。与一般公司成立的目的不同，项目公司成立有它特有的使命：在资源约束的前提下按期保质完成PPP项目的既定目标。即项目公司是为PPP项目而成立的，随着项目生命周期的结束而退出历史舞台。项目公司作为PPP项目落地的关键组织管理者，担负着融资、实施、运营和移交的具体工作，同时还承担着项目安全、环境保护和缴纳税款等社会职责。项目公司作为联系政府方和社会资本方的资本媒介，还要保障各方合理的资本回报。由此，项目公司更为关注项目的合法合规、高效实施和运营，而项目信息化管理系统是实现规范、高效管理的最有效的途径和手段[2]。
4.项目文档资料类型多、数量多、来源广、使用主体多。从图1还可以看到：PPP项目的前三个阶段产生了大量各种类型的文档资料，包括PPP项目发起、审批、立项的各类文件、会议纪要，国家发展改革委员会关于PPP项目的审批政策，财政部有关文件，地方政府的预算，项目准备阶段的实施方案文档和项目采购阶段的招投标文档资料，项目成交通知书，以及项目合同等。这些文档资料来源于政府部门、采购代理机构、投标单位等，是项目执行和项目移交阶段实施和运作的依据。可以将这三个阶段的文档资料归纳为项目前期文档管理。随着项目的展开，子项目的立项、设计、分包、施工、监理、验收等环节将产生大量的文档资料，包含文字、图表等各种类型;同时，系统将生成各种项目管理报告、成本分析报告、项目进度报告、项目风险预警报告等;项目移交阶段将产生项目测试清单、资产明细等文档资料。项目参与的主体多，政府、社会资本方、项目公司、施工方、监理单位、金融机构、审计部门等都需要实时查阅和下载相关文档资料[3]。
（二）PPP项目信息化管理系统构建
按照PPP项目全生命周期的管理需求，項目信息化管理系统的构建有以下主要特征。
1.平台化。所谓平台化就是去中心化，即通过项目信息化管理平台，让项目利益相关
方（包括政府，社会资本方，项目公司，设计、施工、监理、审计等单位）共享相关的信息和文档资料，更好地协同工作，提高工作效率。平台需要具备开放接口，以便与其他相关平台对接，实现信息资源共享，进行大数据分析。财政部全国PPP综合信息平台的搭建提高了项目的透明度，项目库的信息为社会资本方和金融机构提供了辅助决策功能，相关机构可以将其作为参考条件，做进一步的合规审查和商业风险判断。当然，项目信息化管理平台需要具备人员权限管理的功能，这可以通过分级授权来实现。
2.数字化。数字化即标准化、规范化。PPP项目周期长，运作流程中的每一个步骤都有相应的规则，前一流程的结果将作为后续流程的输入。不同的项目类型和不同的项目合作方式，其具体的业务流程和规则也不同，对于多子项目结构，其业务流程和规则涉足的领域多且更加复杂。另外，随着项目的实施，将产生设计、采购、施工、进度、质量、安全等一系列文档资料，如设计图、采购招投标文件、子项目合同、施工图、项目进度报表等。文档资料的类型也各异，有结构化的，也有非结构化的。PPP项目信息化管理平台要从相关政策、业务规则、相关文档资料方面为项目各利益主体提供全方位的服务，必须将基础数据、业务规则和业务流程、文档资料数字化、规范化、标准化，以便于项目各相关方协调管理，提高项目管理效率。
3.集成化。集成化主要是指项目公司的管理信息系统各模块要无缝集成，消除“信息孤岛”，实现业务财务一体化管理。802号指引第七章投资管理模块明确要求：投资管理模块应与项目管理模块、预算管理模块、成本管理模块、资产管理模块等进行有效的集成和数据共享。对于信息系统集成，项目公司具有一般公司无法比拟的优势：其一是项目公司成立的目标和任务是既定和明确的，其专为投资项目管理服务;其二是项目公司与PPP项目共生存，新成立的项目公司从无开始，不存在已有的“信息孤岛”，项目管理信息系统是根据公司的管理需求进行设计和开发的，研发的起点就可以基于业务财务一体化。
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