【编者按】
这是风雨重重的一年，也是法治喷薄的一年。刚刚逝去的2020 年，在国家立法史册上注定刻下刻骨铭心的篇章。这一年，十三届全国人大及其常委会此起彼伏的立法修法，绵延不断的“重大决定”，写下了荡气回肠的立法传奇，也为历史留下了回味无穷的精神记忆。
“幵门立法”浪潮。立法机关先后10次公幵征求意见，收到立法建议多达102万条。即便在全国人代会期间的最后冲刺，仍
然依据各方意见作出了 100多处修改。最终，民法典炼成了凝聚社会共识的人民法典，也向世界法治文明贡献了与时倶进的中国智慧。
法典共7编、1260条、逾10万字，以浩大庄严的法律语言，抒写民法精神、回应国民关切，从权利机制的宏观架构，到权利细节的精雕细琢，民法典处处融入了权利的温度、法律的情怀，无愧于“民事权利宣言书”的底。 从更长远的视野看，担当民事基本法的民法典，也为民事特别法等相关立法提供了新的起点。10月进入一审程序的个人信息保护法草案，其渊源便来自民法典为个人信息权所打造的原则框架。可以预计，循着民法典所设定的 构筑权利保障
2020年最牵动人心的立法成果，莫过于5月28日在全国人代会上诞生的民法典。这是共和国历史上第一部以法典命名的标杆性大法，寄托着几代国人呼唤“权利法典”的梦想。
自2015年3月正式启动，民法典编纂便成了最近五年立法的重心。2017年3月，民法总则以幵篇之势率
先告成。一年半后，由物权编、合同编、人格权编、婚姻家庭编、继承编、侵权责任编构成的分编草案拆分审议。历时五年多的立法投入，不仅仅缘于民法典体量庞大，更因为民法典编纂并非对既有民事法律的简单汇编，而是紧跟时代步伐的深度加工，其新立或修改的条款多达588条，几近总量一半。
推动民法典前行的伟力，不仅来自立法的雄心和韬略，也来自如影随形的
2021年第1
期
权利经纬，保卫民权的立法、修法行动，必将进一步走向更广、更深的天地。
回望2020年的公共生活，抗击新冠 疫情无疑刻下了最难忘的烙印。面对史 无前例的疫情挑战，国家立法机关以紧 锣密鼓的立法、修法节奏，为举国抗疫源 源不断地提供法制利器，在立法史上留 下了深深楔入抗“疫”标记的独特轨迹。
2月24曰，正当抗“疫”之战进入关 键时刻，全国人大常委会以高效行权的 方式，紧急出台了“关于全面禁止非法野 生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切 实保障人民众生命健康安全的决定”，这是从源头防控疫情的重大制度突破，也为抗疫立法树立了最初的样板。4月下旬，全国人大常委会发布的“强化公共 卫生法治保障立法修法工作计划”，则勾 画了更为宏大的立法蓝图。依据该计 划，拟在202Q—2021 年制定修改的法律 多达17件，拟综合统筹、适时制定修改 的相关法律亦有13件。由此，公共卫生 法制的整体重构、全面升级正式进入了 快车道。
4月和10月，与疫情防控息息相关 的动物防疫法修订草案和野生动物保护 法修订草案，先后进入一审程序，力图从 多个方面强化公共卫生安全机制。与此 同时，抗疫之战的诸多成功经验和制度 需求，也纷纷植入民法典、生物安全法、固体废物污染环境防治法、行政处罚法、刑法修正案（H）等法律的立法、修法进程，以持续发力之势，不断为决胜抗疫
战争、保护国民安全凝聚法制合力。
202◦年，以“未成年人”为关键词的
两部法律的修法行动，解幵现实困惑，守
望国家未来，以全面升级的保护机制，见
证了法律的温暖情怀。
10月完成修法的未成年人保护法，
条文扩容近一倍，可谓伤筋动骨式的大
修。从明确“最有利于未成年人”原则，
到细化国家监护制度；从创设监护人报
告义务，到完善委托照护制度；从构建校
园欺凌防控制度，到严格相关行业准入
资格；从防治网络沉迷，到助力学生“减
负”……修改后的未成年人保护法，直面
社会痛点，回应公众关切，字里行间处处
写着“保护”和“责任”，全面提升了未成
年人保护的法治化水平。
两个月后，堪称未成年人保护法“姊
妹篇”的预防未成年人犯罪法亦大修完
毕，全方位加固了家庭监护、学校管教、
国家保护、社会参与的责任链条(其中
最大的修法亮点，则是创设了针对未成
年人偏常行为的分级干预制度。由此，
“保护”与“矫治”的双重价值追求得以更
为扎实地融入法律机制，也为迷途的孩
子铺设了更加平坦的回家之路。
铺设权力轨道
2020年，国家立法在各个领域幵疆
拓土的同时，围绕人大自身权力运行和
制度完善的变革亦在与时俱进，塑造了
一道鲜明的立法景观。
进入2020年，随着新冠疫情的不断
蔓延，原定3月召幵的全国人代会能否
如期举行成了一大悬念。2月24曰，全
国人大常委会果断作出了推迟召幵全国
人代会的决定。这一打破最近35年稳
定会期的非常决策，彰显的正是抗疫大
局为重的理性精神、国民利益至上的行
权本。两个多月后，随着疫情趋于平
缓，全国人大常委会再次通过决定，厘定
了5月22日重启全国人代会的时间表。
这一重大决策的深意还在于，在
政治层面确认举国同心的抗疫
成果，释放全面复苏的鲜明信
号，为重振国民信心、恢复社会
常态提供强大的精神动力。
相比应对特殊时期的人大
会期决定，与人大制度息息相关
的修法项目，则展示了推进民主
政治的长远目光。8月，已实施
30
多年的全国人大组织法和全
行模式所设计的改进方案，无
强化政治公幵机制、充分激活代表作用 等远大目标。这是践行人大权力的历史
总结，也是完善人大制度的崭新动力。根据既定的时间表，两部修法草案经过 二审后，将提交明年的全国人代会，人大监督的法治精神，亦为监察法制建设提
供了一个优良的范本。
与公职人员政务处分法相似，12月
2020年，以“国家安全”为使命的立
法行动高歌猛进，聚焦重点议题，突入多
个方向，在立法史册上写下了重彩浓墨
的篇章。
其中极为引人瞩目的是应对香港时
国人大议事规则，以联袂之势启边界，确保行政处罚权既是灵活的权力，动修法初审程序。修法草案围也是安全的权力，仍将是修法进程中最绕人大组织制度、工作机制、运为核心的议题c
不蕴含着提升议事质量效率、捍卫国家利益
制度的诸多变革已进入倒计时。
相比仍在修法路上的“一法一规则”，选举法已于10月修法告捷，其最核 心的修法成果，乃是针对行政区划的现 实变迁，适当增加县乡两级人大代表名 额基数，以彻底扭转基层人大代表数量 逐届减少的趋势。这一重大改革，不仅 改善了人大代表的体面貌，也为民主 政治的良性运行，奠定了扎实的基础。
梳理2020年的立法脉络，极具亮提交一审的监察官法草案，掀幵了落实
监察体制改革的又一立法篇章。相比之
下，6月和10月已经历两次审议洗礼的
行政处罚法修法草案，则面临着如何把
控公权行使尺度的重大抉择。
早在1996年就已出台的行政处罚
法，堪称推进依法行政的里程碑式立
法。此次修法是行政处罚法实施二十多
年来的首次大修，除了确认行政执法改
革成果、增加行政处罚种类、完善行政处
局的立法之作。自2019年发生“修例风
波”后，香港的法治和社会秩序遭遇严重
冲击。为彻底扭转香港在国家安全领域
长期“不设防”的严峻局面，全国人代会
于5月28曰出台了“关于建立健全香港
特别行政区维护国家安全的法律制度和
执行机制的决定”，明确宣示了诸多底线
原则。依据该决定的授权，全国人大常
委会于6月30日迅速出台了香港特别行
政区维护国家安全法，就相关问题作出
的是与“公权”有关的立法修法努力。诸 如如何规范公权运行、如何监督公权执 掌者等重大问题，都以更为清晰的法制 答案浮出水面。
6月诞生的公职人员政务处分法，标志着监察法的配套法律建设迈出了至 关重要的一步，其最大亮点是将所有行 使公权的公职人员纳入规制之列，进而 实现对公权力监督的全覆盖。而围绕政 务处分种类、事由、程序、救济等诸多环 节所设定的精细规则，更是彰显了依法罚程序等修法设计外，最引人关注的改
革构想是，赋予乡镇街道部分行政处罚
权，扩大地方立法的行政处罚设定权，以
解决基层执法陷入“梗阻”、地方治理“有
过难罚”等困局。但这两项放权之举，也
潜伏着公权滥用、处罚失控等巨大风险，
因而成为社会舆论和立法审议的争辩焦
点。也正是经由这样的公共讨论，推动
修法草案不断改进“放权”方案，增设了
更为清晰、有力的约束机制。可以预见，
如何进一步合理划定“放权”和“限权”的
了全方位的制度安排。时至8月，面对
香港特别行政区立法委员会换届选举因
疫情推迟进而导致立法机关空缺的困
局，全国人大常委会再次通过决定，为香
港现有立法会继续履职打幵通途。11
月，全国人大常委会的一纸决定，又对香
港立法会议员的法定要求和资格条件作
出清晰界定。这一系列立法进展，不仅
是维护国家安全的及时之举，也为“一国
两制”行稳致远提供了全新的法制支撑。
于香港议题之外，国家安全立法正
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2021年第1期
在向更为专业、细分的领域挺进，其中的 代表作当数10月同时问世的生物安全 法和出口管制法，前者直面生物技术谬 用等现实威胁，构建了防控生物安全风 险的全链条机制；后者对核、军品等特殊 物项设置了最严格的出口管制措施，以 履行国际义务、维护国家安全。与此同 时，在总体国家安全观的引
领下，越来越 多的立法融入了“国家安全”彩。6 月，档案法修法完工，激活档案幵放服务 功能的同时，也强化了档案安全管理机
制。数据安全法草案启动一审，助推政 务公幵、数字经济的同时，也将应对数据 领域国家安全风险列为重中之重。
国家安全立法的背后，隐含着国家 的尊严、爱国的力量。与之异曲同工的 是10月同步修法告成的国旗法和国徽 法，完善国家标志制度的同时，也楔入 了强化国家观念、凝聚爱国情感等深远 价值。
2020年，以“强军卫国”为目标的国 防立法集中发力，构成了有别于往年立 法的一道崭新气象，也标示了国家立法 着力推进的一个重要方向。
率先登场的是6月修法告成的人民 武装警察法，其修法动因源自武警部队 最近几年的改革实践，诸多制度更新正 是对改革措施的立法确认。与此同时，10月、12月已经历两次审议的海警法草 案，最终将为海警捍卫国家主权利益的 维权执法行动，提供强有力的法律支持
12月完成大修的国防法则肩负着
更为宏大的使命。作为国防领域的基本
大法，修改后的国防法紧随不断深化的
国防和军队改革，犹如改革成果的立法
总结，为强军卫国奠定了一块重量级法
制基石。
不断升级、壮大的国防立法阵营中，
最受社会关注的当数11月问世的退役
军人保障法。以专门立法形式系统构建
退役军人权益保障制度，堪称历史性的
突破。从一审到三审，法律草案不断扩
大权利疆域、细化权益保障，表达的正是
深远的立法价值：让军人成为全社会尊
崇的职业，厚植强军兴军的根基。
更具风向标意义的是，12月下旬的
本年度最后一次立法审议议题中，除了
继续打磨的国防法和海警法，兵役法修
订草案、军事设施保护法修订草案、军人
地位和权益保障法草案集体亮相，启动
了初审程序。这波年末立法预示着国防
立法正在多维突进，其全面升级完善已
指曰可待。
开辟治理通途
2020年，环境资源领域的法制建设
一修一立，写下了功在当代、利在千秋的
立法篇章。
4月，固体废物污染环境防治法完
成了时隔15年后的又一次大修。从治
理工业固体废物等传统污染，到应对过
度包装等新型挑战；从确立“按曰计罚”
等惩处机制，到融入“垃圾减量”等先进
理念……全方位的修法更新，无不指向
现实的制度短板。其中最为耀眼的修法
亮点，当数生活垃圾分类制度的确立，不
仅为方兴未艾的城市垃圾分类提供了国
家法律的有力支持，也从一个侧面传递
了倡导绿生活方式的观念力量。
12月，为长江流域量身打造的长江
保护法立法告捷严格禁渔管制、严惩
<；公诉人
》
违法采砂、严禁污染转移等诸多制度设 计，无不直面伤害母亲河已久的顽疾。由此，不仅为长江流域的生态保护奠定 了法制基石，也为整个国家的生态安全 打造了至为关键的一环。作为我国第一 部流域立法，长江保护法的深远价值还 在于，开辟了一条崭新的环境立法路径，其聚焦特定区域、特殊问题的立法思维 创新，将对立法实践产生重大影响。
2020年，深入经济、民生等多个领域 的国家立法和人大决定，承载着保障经 济权益、护航改革幵放、推进社会发展等 时代使命，结出了许多丰硕的法制果实。
10月和11月接踵修法完工的专利法、著作权法，共同昭示着两大修法基调。一方面，加大惩治力度、丰富执法手 段等制度改进，无不着力于破解知识产 权维权难的现实困
境。另一方面，促
进专利实施运用、
扩大著作权保护范
围等制度创新，又
旨在催动知识产权
转化为现实的科
技、文化生产力。
知识产权领域两大
基本法律焕然一新，对于知识经济的高 飞远航，意义深远。
6月初启审议程序的乡村振兴促进 法草案，书写的则是“重农固本”的立法 大文章，其立法设计正是对诸多升级农业、复兴农村、惠富农民政策的立法确
认和升华。时至12月，法律草案又经
历了二审，对国计民生至为关键的“三
农”问题进一步纳入法制轨道，已迎来
倒计时。
引人瞩目的还有聚焦海南这片改
革热土的法制工程。4月，全国人大常
委会在海南自贸区暂时调整实施相关
法律规定的授权决定，为一系列突破现
有法制的试点改革政策颁发了“通行
证”；12月，全国人大再次通过决定，为
设立海南自由贸易港知识产权法院颁
发了“准生证”。同时，海南自由贸易港
法草案亦进入一审程序，护卫海南改革
的法制羽翼，正日趋丰满。
在更为宏观的经济治理层面，亦在
不断输入法制动力。8月，城市维护建
设税法和契税法同
步出台，迈出了落
实“税收法定”的最
新步伐;12月，全国
人大常委会通过加
强国有资产管理情
况监督的决定，吹
响了保卫全民财富
的最新号角。
2020年12月，随着刑法修正案（十
一)的诞生，最近二十多年来不断补充、
完善的刑法演变进程，再次迈出前行的
脚步。
与以往历次修法相比，此次刑法修
改高度集中于公共、民生领域的安全议
题，诸如追责高空抛物、严打药品“黑作
坊”、重惩金融乱象、“非法基因编辑”入
罪、“冒名顶替上大学”入刑等法度改进，
无不剑指近年来屡屡引爆社会舆情的安
全风险、恶性案件，标示着织密惩罪法网
的刑法品质。
最令人瞩目的是，多年以来，时有曝
光的低龄恶性犯罪案件，屡屡因未达刑
责年龄门槛而深陷无法惩处的困局，由
此引发的“是否降低最低刑责年龄”的社
会激辩，又因大众民意与法制理性的巨
大冲突而难有定论。此次刑法修正所作
出的“个别下调”决策，终于彻底解幵了
持续经年的争议死结。最低刑责年龄由
14岁下调至12岁，但其适用严格控制于
特定情形，并以特别程序加以严格约
束。正是这样的立法平衡，在维系少年
司法原则的同时，也激活了个案正义的
实现。
2020年底出台的刑法修正案（十
一），当可代表这一年国家立法旅程的一
个圆满句号。但这并不意味着刑事法制
建设的终点，就在刑法修改曲终之时，反
有组织犯罪法草案已奏响了初审的序
曲。这连绵接力之势，仿佛一个隐喻
—岁月或将逝去，立法未有穷期。回
眸2020年的立法容颜时，更多的立法风
景已经浮现在远方。■
丨责任编辑：蒋立勤]
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