一、引言
截至2020年底，我国如期完成消除绝对贫困任务，乡村振兴取得重要进展。乡村振兴战略顶层设计日益完善、基层实践深入展开，乡村振兴学术研究逐渐从宏观政策阐释转向具体理论探究层面，脱贫攻坚与乡村振兴高效衔接成为学界的理论研究重点（刘焕等，2020）。部分学者探讨了“两大战略”统筹衔接的逻辑关系、现实难题和实现机制，形成了有价值的学术成果，一定程度上为“两大战略”统筹衔接提供了理论借鉴（汪三贵等，2019；左停，2020；贾晋等，2020）。但鲜有关于“两大战略”统筹衔接的学理阐释、关键任务和政策操作方面的深入研究（高强，2020）。2018年，中共中央、国务院发布的《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》指出，“要统筹推进脱贫 攻坚与乡村振兴，贫困地区乡村振兴的首要任务是脱贫攻坚”①。2020年初，中共中央、国务院发
布的《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》指出，“要重视顶层设计，将解
决相对贫困问题纳入实施乡村振兴战略统筹安排”②。2021年，中央一号文件《关于全面推进乡村振
兴加快农业农村现代化的意见》及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035
脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接：
学理必然、形势任务与政策转型
*曾恒源，高强
（南京林业大学经济管理学院，南京210037）
*项目来源：中央农办、农业农村部软科学项目（RKX202003A ）。作者简介：曾恒源，男，博士研究生，研究方向：农村贫困与区域发展。
通讯作者：高强，男，博士，教授，博士生导师，研究方向：农业经济理论与政策。
①参见《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，v/zhengce/2018-08/19/conteco_5314959.htm ，2018年8月19日。
②参见《中共中央、国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》，v/zhezhen/2020-02/
05/content_5474884.htm ，2020年2月5日。摘要：脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接是乡村振兴具体理论研究的重要内容。在分析
脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接的学理必然基础上，总结脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接的形
势任务与政策转型策略。研究表明，“两大战略”统筹衔接具有历史必然性、现实必然性和
理论必然性；巩固脱贫成果、防范化解致贫返贫风险，缓解相对贫困、稳步推进农业农村
现代化是“两大战略”统筹衔接首要任务；把握宏观形势、明确衔接原则，坚持目标导向、瞄准衔接重点，推进制度创新、完善制度保障是实现“两大战略”高效衔接的重要政策转型
策略。
关键词：脱贫攻坚；乡村振兴；统筹衔接；形势任务
中图分类号：F323文献标志码：A 文章编号：1674-9189（2021）
02-0001-10
年远景目标纲要》均将实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接作为当前和今后一段时期“三农”工作的重要内容③④ 因此，有必要深入研究“两大战略”统筹衔接的学理必然、形势任务和政策转型策略，形成我国2020年后特减贫振兴路径，促进中国特反贫困理论与实践的发展（黄承伟，2020）。
二、“两大战略”统筹衔接的学理必然
在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，推进实现“两大战略”高效衔接既有理论意义，又有实践价值（叶敬忠等，2019）。综合我国特社会主义反贫困历程看，推进“两大战略”高效衔接，既是新时代社会主要矛盾转化后的历史必然，也是巩固拓展脱贫攻坚成果的现实必然，更是中国特反贫困理论体系发展和完善的理论必然。
（一）“两大战略”统筹衔接是我国社会主要矛盾转化后的历史必然
脱贫攻坚是解决我国绝对贫困问题的重要举措，也是党和国家为实现我国所有贫困地区、贫困人口一起迈入全面小康做出的庄严承诺。从本质上看，脱贫攻坚主要任务是解放和发展贫困地区、贫困人口的生产力，提高贫困人口物质文化生活水平。因此，脱贫攻坚依然部分属于解决旧社会矛盾范畴（卢黎歌等，2020）。新时代社会主要矛盾揭示了我国城乡发展不平衡、农村发展不充分的事实，脱贫攻坚在我国新旧社会矛盾转化过程中应运而生。因此，脱贫攻坚又属于解决我国新社会矛盾范畴。全面建成小康社会决胜时期，为更好地解决我国城乡发展不平衡、农村发展不充分的新社会矛盾，满足人民对美好生活的追求，国家适时提出乡村振兴战略。乡村振兴战略瞄准脱贫攻坚时期我国在农村产业发展、人居环境、乡村治理、生活保障等方面存在的问题，致力于解决我国城乡、地区间发展不平衡矛盾，具有系统性和综合性，这是脱贫攻坚战的革新和升华，也是解决新时代我国社会主要矛盾的引领性战略。因此，“两大战略”统筹衔接，是解决我国新时代社会主要矛盾的历史必然。
（二）“两大战略”统筹衔接是巩固拓展脱贫攻坚成果的现实必然
改革开放以来，我国扶贫开发成绩卓然，特别是开展脱贫攻坚战后，扶贫开发深度、广度和精度均提升到新水平。2017年国家提出要实施乡村振兴战略，以“二十字”方针为总要求，将产业、人才、文化、生态和组织的全面振兴作为实现农业农村现代化基本目标，进一步延续和发展了脱贫攻坚战略，为巩固拓展脱贫成果提供新的政策支持和战略保障。脱贫攻坚作为短期发展目标，底线是在2020年消除绝对贫困，乡村振兴作为长期发展战略，目标任务是在2035年基本实现农业农村现代化，在2050年实现农业强、农村美、农民富的乡村全面振兴。通过推进“两大战略”有机衔接，将防范化解返贫致贫风险、促进贫困“边缘人口”持续增收与加快农业农村现代化、全面推进乡村振兴等任务协同起来，可有效提高脱贫成果稳定性和可持续性（高强等，2021）。因此，“两大战略”统筹衔接是巩固拓展脱贫攻坚成果的现实必然，只有实现“两大战略”高效衔接，才能更好地巩固拓展脱贫成果，贯通农村发展近远期目标，使我国农村发展战略更具连贯性和顺承性。
（三）“两大战略”统筹衔接是中国特反贫困理论发展和完善的理论必然
中国特反贫困理论是中国共产党领导全国各族人民，以马克思主义反贫困思想为指导，在反
③参见《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，v/ztzl/jj2021zyyhwj/2021nzyyhwj/202102/ t20210221_6361867.htm，2021年2月21日。
④参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，v/xinwen/2021-03/13/ content_5592681.htm，2021年3月13日。
贫困实践中逐渐积累和形成的以消除贫困、实现共同富裕为目的的经济社会发展理论（李正图，2020）。改革开放以来，我国反贫困事业取得举世瞩目成就，中国特反贫困理体系论亦在反贫困实践中取得长足发展。脱贫攻坚与乡村振兴作为新时代符合我国国情和社会发展实际的农村发展战略，是中国特反贫困理论与实践的最新章节。“两大战略”统筹衔接，丰富了中国特反贫困理论体系内容，优化了中国农村反贫困实践的理论指导，也为全面推进乡村振兴提供了重要经验启示和理论借鉴。因此，“两大战略”统筹衔接是中国特反贫困理论发展和完善的理论必然。中国特反贫困理论将有力推动世界反贫困理论发展，为世界反贫困提供中国经验、中国智慧和中国方案。
三、“两大战略”统筹衔接的形势任务
“两大战略”统筹衔接是2020年后推进我国“三农”工作的重要前提。实现“两大战略”高效衔接，必须明确巩固脱贫成果、防范化解致贫返贫风险，缓解相对贫困、稳步推进农业农村现代化的首要任务。
（一）巩固脱贫成果、防范化解致贫返贫风险
巩固脱贫成果、防范化解致贫返贫风险是“两大战略”统筹衔接的基础要求。2020年12月，依据国家贫困线标准，我国消除了区域性整体贫困和绝对贫困人口，脱贫攻坚战圆满收官，但这种脱贫成果具有脆弱性。我国仍存在较大规模贫困“边缘人口”，相对贫困状况未得到有效改善，扶贫领域存在相当的致贫返贫风险（檀学文，2020）。以2020年初我国爆发新冠肺炎疫情和2020年6月以来多地发生洪涝灾害为例，这些自然风险不仅阻断农户的劳动创造路径，且破坏农户已有劳动成果，使本就处于贫困线边缘的体容易再次陷入贫困。在“两个一百年”奋斗目标交汇的重要时间节点，除防范自然风险外，还需防范市场、金融、制度及社会等一系列致贫返贫风险，以免产生规模性致贫返贫问题，影响我国乡村振兴战略实施进度。因此，“两大战略”统筹衔接的首要任务是巩固脱贫成果，并从战略高度防范和应对各类致贫返贫风险。国家和政府必须制定科学的致贫返贫风险应对措施，统一防控、分类处理各类风险，并将事前预防作为降低风险损失首要途径，提升扶贫领域防范和化解重大风险能力。
（二）缓解相对贫困、稳步推进农业农村现代化
实现共同富裕既是我国脱贫攻坚总目标，也是缓解相对贫困和实施乡村振兴战略的根本目的。对照《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出的要求，2020年底我国实现了全面脱贫，“两不愁三保障”和稳定增收目标全面完成⑤。2020年后我国绝对贫困问题将不复存在，但相对贫困作为贫困新形态，将伴随整个现代化进程（何仁伟，2017）。为适应新时代我国发展需要，党的十九大制定了新的“两阶段”现代化发展战略蓝图，蓝图以2020年、2035年、2050年为时间节点，制定了详细的农村发展
新目标，要求2020年在实现全面建成小康社会、消除绝对贫困和乡村振兴取得重要进展的基础上再出发，到2035年基本实现农业农村现代化，并在2050年实现农业强、农村美、农民富的乡村全面振兴目标⑥。可见，缓解相对贫困和推进乡村振兴贯穿于整个农业⑤参见《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，v/zhengce/2018-08/19/content_5314959.htm，2020年8月19日。
⑥参见《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，v/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm，2018年2月4日。
农村现代化进程中。因此，必须围绕实现农业农村现代化这一新任务，适时设立解决相对贫困问题的中长期目标。通过政策调整将脱贫攻坚与乡村振兴衔接起来，落实可适应新时代、解决新矛盾的政策部署，最终形成有效缓解相对贫困和实现农业农村现代化的系统性战略机制。
四、“两大战略”统筹衔接的政策转型策略
党的十八大以来，国家和地方政府以消除绝对贫困和深入实施乡村振兴战略为主要目标，出台多项政策文件和实施方案。推进脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接的任务重、时间紧，必须通过把握宏观形势、明确衔接原则，坚持目标导向、瞄准衔接重点，推进制度创新、完善制度保障等政策转型策略，高效实现“两大战略”统筹衔接。
（一）把握宏观形势、明确衔接原则
2020年5月，国务院总理李克强在答记者问中提到：“当前我国人均年收入约为3万元，但仍有6亿人平均月收入仅为1000元”⑦。可见，虽然我国扶贫事业取得了可喜成绩，但消除贫困的最终目标远没有完成。随着我国社会主要矛盾转变，农村发展出现新问题、新障碍（陈志钢，2019）。脱贫后的返贫致贫风险依然存在，甚至更加突出（魏后凯，2018）。这些问题与我国乡村振兴面临的其他问题交织在一起，形成更加多维、隐秘、长期、复杂的“三农”发展难题。诸多不稳定因素要求脱贫攻坚与乡村振兴实现统筹衔接。为保证“两大战略”统筹衔接的逻辑顺承性和政策连贯性，必须遵循无缝对接、统筹推进和梯度升级原则。
1.无缝对接原则
虽然脱贫攻坚战已顺利完成，但并不代表这一战略将退出历史舞台。因此，不能将脱贫攻坚与乡村振兴人为割裂开，否则将造成政策主体缺位、错位和重叠等问题。2020年后，仍需进一步延续和发展脱贫攻坚相关政策，助推乡村振兴战略走上正轨、深入实施。同时，明确乡村振兴战略并非另起炉灶、自成一体的农村发展战略，而是为满足新时代农村发展需要，对脱贫攻坚战等一系列农村政策的升华。因此，必须实现“两大战略”无缝对接。首先，建立健全防范致贫返贫风险的政策机制，继续补充和完善2020年后减贫振兴政策，确保脱贫攻坚成果真实、稳定、可持续，为乡村振兴奠定良好的物质政策基础和内生发展动力。其次，实施乡村振兴战略要注重延续和优化脱贫攻坚战中已有的各项政策，为脱贫地区和人口提供配置性资源和支持性政策。最后，进一步分析脱贫攻坚与乡村振兴战略耦合机制，为“两大战略”
无缝衔接提供理论和政策支持。2.统筹推进原则
“两大战略”衔接交汇时期，必须遵循统筹推进原则，坚持系统思维，做到统筹兼顾、平衡施策。首先，依据脱贫攻坚核心政策和乡村振兴总体要求，统筹推进脱贫攻坚到乡村振兴的目标优化升级。其次，明确“两大战略”交汇衔接的项目统筹机制。基层扶贫项目呈现低效率、碎片化特征，扶贫政策重叠交叉的情况较普遍。为提升扶贫绩效，可建立脱贫攻坚与乡村振兴项目统筹机制，深化2020年后乡村振兴战略下的减贫路径探索，构建跨战略、跨区域、跨部门的农村工作协同机制。此外，整合减贫振兴机构、项目、政策和资金，实现脱贫攻坚与乡村振兴统筹机制优化升级。最后，通过城乡扶贫体制机制优化创新，推进新时期城乡扶贫治理和融合发展，同步推进乡村振兴与城镇化建设，防止贫困由农村向城镇转移，形成城乡治理和乡村振兴协调发展新局面。
⑦参见《国务院总理李克强回答中外记者提问》，www.xinhuanet/politics/2020lh/2020-05/28/c_1210637126.htm，2020年5月28日。
3.梯度升级原则梯度升级的统筹衔接机制可提升脱贫攻坚与乡村振兴的耦合性和可持续性。首先，推动特惠支农政策向普惠支农政策梯度升级。脱贫攻坚实质上是一项具有“特惠”性质的国家战略，其针对的
目标地区和体较乡村振兴战略小。实现“两大战略”统筹衔接，必须推动惠农政策由特殊到普遍转变，将惠农政策目标体逐渐扩大到全体农民。其次，脱贫攻坚时期的输血式扶贫政策应当向造血式扶贫政策升级，以脱贫政策为主导的扶贫体系向以市场为主导的扶贫体系升级。通过政策机制梯度升级，改变脱贫攻坚政策“特惠”特征，形成更具包容性的普惠性乡村振兴政策。此外，推进以消除绝对贫困为主的脱贫攻坚政策向以缓解相对贫困为主的乡村振兴政策梯度升级。缓解相对贫困所考虑的问题较消除绝对贫困更为复杂、细致和多维，脱贫攻坚的相关政策已不能满足缓解相对贫困的需要。必须升级已有减贫政策，将工作重心转移到缓解相对贫困、处理多维贫困问题上，这就要求2020年后的减贫更加注重城乡地区差异，依据不同贫困维度分类施策。
（二）坚持目标导向、瞄准衔接重点
“两大战略”统筹衔接必须坚持目标导向、瞄准衔接重点。首先明晰脱贫攻坚与乡村振兴的目标任务、基本原则和具体要求。如图1所示，我国脱贫攻坚主要目标是在2020年实现农村贫困人口“两不愁、三保障”、农民稳定增收和农村基本公共服务均等化向好发展，基本原则是坚持党的领导、政府主导、精准扶贫、保护生态、众主体和因地制宜⑧。乡村振兴总要求是要逐步实现农村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕。依据乡村振兴战略“三步走”时间表，乡村振兴先期目标是在2020年取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；中期目标是在2035年取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；远期目标是在2050年完成乡村振兴，农业强、农村美、农民富全面实现⑨
。
。
⑧参见《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，v/zhengce/2018-08/19/content_5314959.htm ，2018年8月19日。
⑨参见《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，v/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm ，2018
年2月4日。图1脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接的目标导向
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