上海公交都市创建评估及发展建议文 / 张品立 上海城市交通设计院有限公司铁氧化物
摘 要 上海市自创建公交都市以来，不断完善和提升公共交通服务品质，打造与国际化都市相匹配，与智慧城市相适应的“低碳公交”、“立体公交”、“智慧公交”、“优质公交”。依靠多项措施及工程，较好地实现了公共交通规划、实施、运营、管理、保障等全服务周期的科学性、系统性、智能性、友好性、安全性。 关键词：公共交通、公交都市、公交优先、交通综合管理一、创建工作背景
上海市近几年年均道路长度和道
路面积增长率约为2%，而小汽车保
有量年均增长13%，有限的道路资源
跟不上机动车的飞速增长。通过车牌
管理抑制小汽车保有量过快增长，一
定程度缓解了交通拥堵，但是在道路
资源紧约束的条件下，道路交通供需
矛盾日益加剧。同时，美国公共政策
与公共行政管理学者当斯提出：“道
路上的车辆行驶里程相对于道路的车
道里程所发生变化的弹性系数接近
1”，原因是更多的道路导致更多的
驾驶行为。[1]也就是靠修路永远赶不
上小汽车的增长，解决不了交通拥堵
问题。
解决城市交通拥堵的唯一出路就
是调整居民出行结构，在居民还没有
依赖机动化出行之前，率先选择非机
动化出行，在选择机动化出行时，首
选或更多选择公共交通出行。“公交
都市”是国际城市在发展接近成
熟阶段，为应对小汽车高速增长
和交通拥堵、环境污染所采取的
一项城市战略，已成为全球大中
城市的发展方向。在此背景下，
上海市于2013年向交通运输部申
请创建公交都市并制定五年的创
建实施方案。
二、创建目标
（一）总体目标
公共汽电车为基础、水上轮渡为
补充、慢行交通为延伸，通过综
合交通枢纽紧密衔接的，安全可
靠、经济适用、便捷高效、低碳
智能的城乡一体化的公共交通综
合体系。打造与国际化都市相匹
配，与智慧城市相适应的“低碳
公交”、“立体公交”、“智慧
公交”、“优质公交”。
为全面创建国际水准的公交
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都市示范城市，推行“六大工程，四大保障体系”。到2017年，全市公共交通日均客运量达1700万乘次，中心城市民众选择公共交通出行方式的比重达到50%（不含步行），其中轨道交通占公共交通客运量比重达55%；公共交通占机动化出行比例达到67%。
（二）实施计划
1.健全公共交通规划体系
强化城市总体规划对城市发展建设的综合调控，统筹城市发展布局、功能分区、用地配置和交通发展，倡导公共交通支撑和引导城市发展的规划模式，科学合理制定城市综合交通规划和公共交通规划。加强对公共交通规划实施过程的监管，建立规划落实责任机制，保障规划的组织实施，禁止随意修改和变更城市公共交通规划，确保规划执行到位。 2.落实基础设施建设计划
轨道交通网络建设推进工程。力争建成约700公里的轨道交通基本网络，郊区新城与中心城之间基本实现轨道交通或郊区铁路连接（除崇明外）。积极发展中运量系统。重点推进200公里的中运量网络建设，力争100公里开工建设，100公里开展前期研究。加大力度保障公共交通路权优先。全市形成约380公里的公交专用道网络，在公交专用道和中心城“三纵三横”公交线路集中道路路口，进一步落实和推广公交信号、标识优先。加强公交枢纽建设。规划建设60余个综合客运枢纽，基本形成覆盖全市、多层次、多方式有机衔接、换乘便捷的综合客运交通枢纽体系，实现约900条次公交线路首末站设置枢纽化。继续加强公交停保场建设。新建、改建公交停车保养场12座，基本实现公交车辆进场停放。加强公共交通用地综合开发。对新建公共交通设施用地的地上、地下空间按照市场化原则实施土地综合开发，公共交通用地综合开发收益用于公共交通基础设施建设和弥补公共交通企业运营亏损。
3.推进公共交通服务提升
全力推进地面公交线网优化。结合轨道交通和枢纽建设、大型居住社区（保障房基地）开发、边远小区配套、城乡一体化建设等，中心城进一步提高公交运营速度和准时性，郊区大力提升服务水平，全面形成以轨道交通为骨干、地面公交为基础的公共交通网络，实现公交网与轨道网“两网合一”。有效解决“最后一公里”交通接驳问题。优化公共汽电车与轨道交通的紧密衔接，原则上公交中途站距离轨道交通站点出入口距离不超过50
米。在轨道交通外围换乘枢纽和终点站，因地制宜地适度建设
图1上海市创建国家公交都市实现四大转变
P+R停车场，统筹考虑出租汽车停泊点。形成服务于大型居住社区、商务区、商业街区的，多层次、多样化的“最后一公里”接驳方式。大力推进城际公共交通发展。适应长三角地区交通运输一体化发展的趋势，进一步推进城际公共交通发展，积极开辟毗邻地区省际公交化班线，积极推进城际公共交通“一卡通”。
4.发展低碳绿公共交通
推进节能和新能源等环保型公交车辆的应用，中心城以油电混合车为主、电电混合车为辅、纯电动车和天然气车等其它环保车型为补充；郊区根据实际情况，适当扩大天然气车和纯电动车应用规模。维持无轨电车一定数量规模的运营。加快公共交通车辆更新改造，不断优化车辆结构，鼓励公共汽电车企业购买使用低排放车辆。
5.推进公共交通智能化建设
公交行业信息化工作目标是建成集行业监管决策、企业运营调度和公众信息服务为一体的公交行业信息化体系。公交行业信息化基本框架是：一个平台和三大系统，即公交信息平台和一体化车载信息系统、智能集调度系统和出行信息服务系统。
6.创造安全、文明、可持续的公共交通环境
鼓励区（县）创建公交城区。借助市区两级管理平台，市级层面完善支持区（县）公交都市创建的机制、政策、财政、法律法规等保障措施，鼓励各区县积极创建“公交城区”，提升远郊区（县）公共交通服务水平。深化改革促进公交行业健康可持续发展。完善公交行业“体制、机制、票制”改革和创新“监管”
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体系，全面提高企业的经营活力，提升行业的服务水平，促进行业的健康可持续发展。全面实施城市交通综合管理。综合运用经济手段，配合必要的法律和行政手段，合理引导、有效调控个体机动化出行需求。建立公交企业一线职工工资正常增长机制。根据本市经济社会发展和全市职工平均工资增长情况，结合企业生产经营实际，建立职工工资与劳动生产率相联系的正常增长机制。
三、现状评估
（一）发展概况
近年来，在需求多样化，机动化出行增长、设施供应约束的背景下，上海市公共交通在压力和困难并存的道路上，不断开拓创新、坚持公交优先，紧紧围绕文明行业创建“补短板”和“展亮点”的工作思路，取得了很大的进展。本市公共交通设施规模逐步扩大，公共汽电车线网布局进一步完善，轨道交通、延安路中运量工程等优品质公共交通稳步推进，公共交通服务水平认可度进一步提升，公共交通吸引力得到提高，“公交都市”创建工作稳步向前。
1. 客运总量屡创新高，轨道交通客流保持持续增长
公共交通（含轨道交通、公共汽电车、轮渡及出租汽车）日均客运总量已从2011年的1668万乘次/日
增长为现状的1832万乘次/日，客运量连创新高。其中，轨道
交通日均客运量达929.3万乘次/日、
公共汽电车日均客运量653.3万乘次/
日、轮渡日客运量约13.8万乘次/日。
轨道交通保持连续增长，目前工作
日客运量常态化超过1000万乘次/
日。近五年，轨道交通客流量增幅达
45%。
2. 基础设施供应持续增长，运能
不断提高
轨道交通与地面公交的设施供
应近几年均有明显增长，2015年底
“上海城市轨道交通基本网络”全面
建成，全网运营线路增至617公里。
地面公交线路长度及线网长度同步
提升，建制村公交线路覆盖率实现
100%。中心城轨道交通站点600米半
径覆盖率6年提高近9个百分点，达到
37.6%；同期，地面公交站点500米
半径覆盖率提高近2个百分点，达到
91.2%。
3. 公共交通服务水平不断提高，
社会满意度良好
通过增能及优化运营，轨道交通
10条线路高峰时间最小发车间隔达到
3分钟左右，运营正点率达到99.7%。
公交专用道规模不断扩大，公交运营
效率提升，中心城公共汽电车线路早
晚高峰运营车速分别为15.2公里/小时
和15.8公里/小时，较去年提高4~6个
百分点。历次乘客满意度调查结果显
示，乘客对轨道交通及公共汽电车均
较满意，到达满意度85~90分之间。
（二）目标完成情况
上海市共设定33个评价指标，
由规划实施、管理运营和用户服务
三个层次构成，其中考核指标20个，
参考指标10个，特指标3个。规划
实施层次包括规划实施和土地利用
2个方面；运营管理层次包括运营管
导电碳油理、安全性、车辆状态、制度设计和
智能化5个方面；用户服务层次包括
可靠性、速度、拥挤度和满意度4个
方面。[2]依重要性排序，考核指标前
五位依次为公共交通机动化出行分担
率、公共汽（电）车线路网比率、公
共交通车站500米覆盖率、万人公共
交通车辆保有量，以及公共交通正点
率；参考指标前三位依次为公共交通
出行分担率（不含步行）、公共交通
人均日出行次数，以及公共汽（电）
车线路网密度。
截至2016年底，33项公交都市
创建指标中，28项指标已经达标，占
总体指标数量的85%。2016年新增8
项达标项目包括公共交通机动化出行
分担率、万人公共交通车辆保有量、
公共交通一卡通跨省市互联互通、公
共交通出行分担率、公共交通人均日
出行次数（不含出租）、轨道交通站
点与公交站点的衔接情况、公共汽电
车线路网密度和早晚高峰时段公共汽
电车平均运营时速；2项指标稳步推
进，分别为公共交通正点率和公共交
通智能化系统建设和运行情况，预计
2017年能够达到公交都市创建目标，
占总体指标数量的6%；3项指标加强
推进、力争达标，包括2项考核指标
公共汽电车进场率、公共交通站点
悬式绝缘子
500米覆盖率和1项参考指标公交优先
通行交叉口比率。
（三）成效及经验
1.注重规划引领，形成一体化发
展
上海市创建公交都市提出构建
以轨道交通为骨干、公共汽电车为基
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图2上海市创建国家公交都市历年指标完成情况础、水上轮渡为补充、慢行交通为延伸，通过综合交通枢纽紧密衔接，安全可靠、经济适用、便捷高效、低碳智能的城乡一体化的公共交通综合体系，形成层级分明的公共交通网络，实现三个“100%”。
一是内环内建设以轨道交通为骨干，公共汽电车为补充，以步行为主的“最后一公里”接驳方式，打造高度密集的公共交通网。公交站点300米服务半径达到100%。
二是内外环间以轨道交通为骨架，公共汽电车为支撑，出租汽车及轮渡为补充的公共交通网络结构。公交站点500米服务半径100%。
三是郊区新城加强轨道交通对外联系，以中运量为内部骨干，地面公共汽电车为主体，“最后一公里”线路、出租汽车以及公共自行车系统为补充，形成网络层级明确，互为饲喂补充的公共交通系统。其中，郊区行政村公交通达率达100%。
2. 鼓励科技创新，推进智能公交
强化智能化引导作用，通过智能集调度系统建设，优化公交调度运营，实现无纸化调度指挥；推进公交信息化工作及公众信息服务，完善“上海公交”手机APP系统，可供查询公交车辆到站时间，实现
公交站台零等候；通过建设智能电子站牌，预报公交到站时间，让乘客等车时间有把握，推行出租车“智能叫车”服务，满足乘客多样化智能出行需求。最终通过建设智亭、智调、智行、智停、智控、智管的六智系统，引导市民更快、更便捷、更满意乘坐公共交通出行，为本市公交优先发展战略实施提供强有力的支撑与保障。
推进西藏路公交优先示范工程建设，实现多源的公交运行状态与公交专用道路内状态感知；实时的车车通讯，并通过网络通讯以保障智能公交管理系统的可靠运行；先进的公交信号优先以及公交车速诱导系统以提升公交的服务水平；智慧的公交车站服务信息；云端的网络运行管理系统对公交车辆以及公交专用道使用情况进行监控。西藏路示范工程的建设，将对其他路段推广公交优先系统提供必要的参考。煤矿井下定位设备
3. 坚持制度化监管，促进可持续发展
形成市级层面的优先发展公共交通联席会议制度，统筹公共交通规划、建设、运营、社会公共管理等环节，兼顾资金、土地、路权、财税、技术方面，发挥和放大协同效应，推进“公交都市”示范工程建设。市级层面负责全市范围公共交通发展的统筹工作；郊区县作为其行政区域范围内公共交通优先发展的责任主体，负责加快郊区和农村公共交通发展。
按照“服务为主”的观念，提高管理效率，以公交体制改革为抓手，推动公共交通的可持续发展。优化
财政补贴方式，建立一线职工收入增长机制。按照成本规制，探索公交财政补贴的长效机制。增强企业运营效率，强化精细化管理，提高单车客运强度，借助大数据分析，推进线网优化，提高线网整体运送效率。
4. 完善政策法规，健全保障体系
将优先发展公共交通纳入规范化、法制化轨道，严格落实《上海市轨道交通运营服务规范》、《上海市公共汽车和电车客运服务规范》、《上海市水上公共交通客运服务规范》等，运营企业要按照服务规范的要求，规范企业服务考核制度。及时制定或修订行业法规、规章，完善交通法制和技术标准体系，充分利用法制手段规范公共交通规划、建设、运营、管理和服务，切实保障落实公共交通优先发展战略。
（四）问题与不足
1. 公交停保场设施供应不足，进场率仅84.2%
2012年以来，公交停车场和停保场设施新增进展缓慢，进场率维持在84%左右，2016年进场率为84.2%，其中20%车辆停放于枢纽站，尚未达到进场率95%的创建目标，专业的停车场及保养场设施供应不足且分布不均，对安全、保养、运营产生不利影响。（注：公共汽电车进场率只包含停车场及保养场，不含首末站。）
2.
中运量系统建设推进缓慢，达标任务艰巨
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截止2016年底，全市共计79.5公里中运量取得不同程度进展，仅延安路中运量于2017投入使用，全线17.5公里。松江有轨电车两条示范线已进入正线施工阶段，预计2018年通车；奉贤快速公交（BRT）工可批复，尚未明确建设时间。中运量建设总体进展较为缓慢，与2017年“重点推进200公里的中运量
网络建设”的目标有较大差距，任务艰巨。
3. 公交优先通行交叉口比率低，较目标差距大排屑装置
西藏路公交优先示范工程已完工，随着延安路中运量开通运营，全线58个信号控制点，36个交叉口采用绿波协调优先，22个控制点采用自适应主动优先，将进一步提高公交优先通行交叉口比率，但与2017年目标“中心城‘三纵三横’公交优先通行信号设置比例达到30%以上”相比差距较大。
4. 中心城500米覆盖率增长缓慢，全覆盖难度较大
2012年以来，中心城公共交通站点500米覆盖率维持在90%~91%，中心城建成区覆盖率可达到96.7%，与2017年目标值100%相比仍有一定差距。尚未覆盖区域主要为以下三类：一是高等级道路交叉口范围较大，该范围内无法设站，形成覆盖空白区域；二是存在公交线路运营未覆盖到的尽端路，且绕行设站不利于运营效率；三是可通公交的市政道路所围合的区域面积较大，500米服务半径无法完全覆盖。
5. 公共汽电车正点率水平较低，
有待进一步提升
公共交通整体正点率情况良好，
但公共汽电车平均正点率有待进一步
提升。目前，主要考核公共汽电车首
末班车正点率和发车间隔，全天运营
班次正点率情况尚未纳入，一定程度
上影响公共汽电车正点率的提升。同
时，运营时刻表挂牌服务尚处于试点
阶段，仅针对“最后一公里”线路，
涉及面较窄，需要进一步研究推广的
可实施性。
6. 轨交站点与公交站点衔接动态
变化，需持续跟踪
2016年全市73%的轨道交通站点
50米半径范围内配有公交线路，较
2015年提升了近3个百分点；86.4%轨
道站点周边100米半径服务范围内有
公交线路服务。新增线路及站点基本
达到了预设目标。随着轨道交通网络
建设推进，需持续跟踪指标动态变化
情况，确保新增轨交站点与公交站点
良好衔接，方便换乘。
四、发展建议
总体上，通过不断完善工作机
制，加强统筹协调，凝聚推进合力，
上海完成了创建国家“公交都市”示
范工程85%的指标任务，公共交通发
展取得了显著成效。以下几个方面仍
需力求突破。
1. 优先发展公共交通的共识有待
进一步加强。围绕积极落实优先发展
公共交通战略，当前各政府部门间仍
需要增加共识，进一步统一思想，形
成合力。同时，也需要通过加强宣传
引导，在全市范围内引导社会公众进
指路器
一步树立优先发展公共交通的理念。
2. 公交基础设施建设的协调和推
进力度有待进一步加强。结合新一轮
总规编制和远景轨道交通网络规划编
制工作，加强对中心城中运量公交规
划的统筹。保障公交设施用地，推动
枢纽场站及新能源公交车充电设施有
序建设。
3. 公共交通运营服务能力有待
进一步提升。轨道交通高峰服务能力
有待进一步提升，通过持续优化运营
调度组织措施，提升车辆等设备维保
质量效率，从软硬件上进一步挖潜增
效，不断增强网络运能运力。继续推
进公交专用道建设，重视特殊条件下
专用道设置条件的研究与突破，重点
关注郊区新城专用道设置条件及进展
情况。完善专用道运行管理政策，加
强监控设施设置，加大社会车辆违占
专用道的处罚力度。
4. 公交资金补贴政策效应有待进
一步强化。司乘人员短缺问题突出，
公交增能扩容的规模受到很大限制。
加强规划建设方面的协调力度、完善
机制，注重管理能力挖潜和提高，努
力提升公交吸引力。适应新情况，完
善公交补贴政策，强化政策对“公交
优先”发展的杠杆和引导作用。
参考文献
[1] Anthony Downs.Stuck in Traf fi c:
Coping with Peak-Hour Traffic
Congestion[M]. Washington,
D.C.:B r o ok in g s I n s t i tu t i o n
Press,1992.
[2]魏贺，戴冀峰.“公交都市”考
核评价指标体系探讨[J].城市交
通,2014,(5):18-25.
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