总第226期‘北京社会科学“2022年第2期
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安永军
[收稿日期]㊀2021-08-26
[作者简介]㊀安永军(1989 )，男，甘肃静宁人，北京工业大学文法学部讲师，博士㊂
[基金项目]㊀国家社会科学基金青年项目(19BSH024) 乡村振兴战略下健全自治㊁法治㊁德治相结合的乡村治理
体系研究㊂
[摘㊀要]㊀以 同乡同业 型电信为例，从公共事务属性的角度出发，对常规治理和运动式治理之间的关系进行了研究㊂ 同乡同业 型电信是一种源头集中性跨界事务，存在集中的源头地和分散的结果地的空间跨界，但又缺乏明晰的跨界边界，具有非规则性㊂常规治理从分散的结果地入手展开，存在结果地治理和集中性源头地的空间错位，导致治理的高成本㊂运动式治理则从集中的源头地一端展开治理，实现了治理主体和治理对象的对位治理㊂常规治理和运动式治理相协同形成了过滤层和补充层的双层治理，二者既具有独立价值又具有互补性和递进性，是纵向协同的关系㊂ 双层治理 解释框架是对运动式治理的一种类型化理解，能为更一般化的理论提炼奠定基础㊂
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[关键词]㊀常规治理；运动式治理；电信; 同乡同业 ；犯罪治理[中图分类号]㊀C916㊀㊀[文章编号]㊀1002-3054(2022)02-0120-09[文献标识码]㊀A [DOI ]㊀10.13262/j.bjsshkxy.bjshkx.220212
㊀㊀一㊁引言
㊀㊀在中国的国家治理中，存在着两个看似矛盾的方面：一是以科层化的行政方式展开的常规治理；二是以运动化的动员方式展开的运动式治理㊂运动式治理虽然是非常规的，但是在治理中却频繁出现，是具有中国特的实践㊂[1-2]学界对运动式治理的研究重点关注的是其和常规治理的关系，比较主流的一种观点认为常规治理的失败是运动式治理得以发生的原因，二者之间存在因果关系；而运动式治理虽然能够取得显著的短
期治理效果，但是也存在诸多不足和局限，应该通过强化常规治理来进行替代㊂[3-4]这种将常规治理和运动式治理对立化的观点可称之为替代论观点㊂
比较有代表性的两种替代论观点是周雪光和唐皇凤提出的，分别是 组织缺陷论 和 科层短缺论 ㊂周雪光的 组织缺陷论 观点认为，官僚体系的常规运作具有内在缺陷，常常导致组织失败和危机，由此演变出运动型机制进行应对，常规机制与运动机制是相互矛盾又相辅相成的一体两面关系，只有在常规机制及其组织失败背景下
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常规治理与运动式治理的纵向协同机制
才能认识运动型治理机制的定位和意义㊂[5]唐皇凤的 科层短缺论 观点认为，中国社会已经转型为 去政治化 的常态社会，但是由于治理资源贫弱，国家治理没有转型为与常态社会相适应的科层化治理结构，在科层短缺的情况下，国家只能通过运动式治理集中有限的治理资源解决最突出的治理问题，以维护国家权力的合法性㊂[6]与替代论观点相对应的一种观点是协同论，该观点认为常规治理和运动式治理之间是相互协同的关系，两者互相配合才能完成治理过程㊂替代论将常规治理和运动式治理理解为同一治理过程的两种不同治理方式，两者是非此即彼的替代关系，常规治理的失败是运动式治理的发生原因；而协同论则将常规治理和运动式治理理解为同一治理过程的两个阶段，其各自的特征与不同治理阶段的治理需求相适应，并且相互配合才能够完成有效的治理过程㊂郝诗楠对上海和香港的案例研究显示：一方面，运动式治理意在短期内形成一种示范效应，实现纠偏；另一方面，运动式治理也面临着成果巩固和持续性的问题，因此不同程度的常规化努力也存在于其实施过程中㊂[7]
可见，协同论的观点不是一味地否定运动式治理，是在承认其弊端的基础上同时承认其优点，并且认为运动式治理的弊端是可以调适的㊂[8-9]本文也持协同论观点，但与以往研究更多从组织视角出发讨论常规治理和运动式治理的关系，强调常规治理和运动式治理的特征及其适用性不同，本文强调公共
事务属性对治理产生的影响，尤其是非规则的公共事务如何对常规治理提出挑战，以及运动式治理如何在常规治理的基础上进行递进式的补充治理㊂本文将治理理解成一个多层次的过程，常规治理和运动式治理是一个双层治理的有机体系，运动式治理以常规治理为基础，常规治理以运动式治理为补充，两者纵向协同才能完成治理过程㊂
本文将以 同乡同业 型电信治理为经验基础来展开讨论㊂电信犯罪治理作为一种源头地集中的跨界公共事务对常规治理提出了挑战，而运动式治理却可以灵活地进行适应性治理㊂为了论述方便，本文将 电信 简称为
电诈 ㊂本文的分析材料来自笔者2018年8月在湖北省北部的XC县为期10天的驻村调研㊂XC县是公安部挂牌督办的电诈重点县，而调研所开展的WL村又是全县的电诈重点村㊂ ㊀㊀二㊁ 同乡同业 型电诈的属性
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㊀㊀ 同乡同业 是一种非正规经济现象，是指 同一区域的人依托乡土社会网络，以非正规经济活动的方式，在乡土社会之外从事相同行业或属于同一产业链的经济活动 同乡同业 作为社会经济的一种形式，体现了 经济 与 社会 的互动互嵌 ㊂[10]学界讨论的 同乡同业 一般局限在合法的经济活动范围内,[11]而实际上, 同乡同业 的 业 也可以是非法的犯罪活动，本文中的 同乡同业 型电诈就是指同一区域的人大面积从事电诈犯罪的现象㊂2015年以来，公安部牵头的打击治理电信网络新型违法犯罪
工作部际联席会议先后将河北丰宁县等18个地区列为挂牌督办的重点地区㊂2016年轰动全国的 徐玉玉案 的主犯陈文辉所在的福建安溪县正是公安部挂牌督办的重点地区㊂[12]
同乡同业 型电诈利用乡土社会网络进行犯罪传播和犯罪组织，在源头上呈现出了高度的地域集中性，但是其犯罪行为的发生却是高度分散的，分布在全国各地；而且由于源头和结果之间在空间上是分离的，因此可以称之为源头集中性跨界事务㊂源头集中性跨界事务具有源头的地域集中性㊁结果的地域分散性㊁源头和结果的地域跨界三个特征㊂
(一)源头的地域集中性
同乡同业 型电诈的犯罪者呈现出非常显著的地域集中现象，这主要是因为乡土社会的社会结构和社会网络为犯罪传播和犯罪组织提供了条件，其中村庄熟人社会是犯罪传播的一个主要空间载体㊂
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‘北京社会科学“㊀2022年第2期新型橱柜门板
首先，村庄熟人社会内的社会竞争为犯罪传播提供了动力机制㊂在WC县的电诈重点村WL 村，据村干部估计全村至少有10%以上的人口从事过电诈，其中以年龄在20-30岁之间的年轻人为主，占比85%左右㊂从事电诈的年轻人通常具有以下特征：第一，学历较低，一般是初中毕业，法律意识淡薄；第
二，家庭条件较差，家庭收入水平在村庄中处于中等以下水平㊂可见，参与电诈的主要是村庄中的底层年轻人，他们较早地进入全国劳动力市场，收入能力较低却物质欲望较高；而底层年轻人虽然与村庄的关联较弱，但是作为家族中的一员，村庄仍然是其意义竞争的场所，其参与电诈的一个重要动机就是为家族争口气㊂WL村是一个宗族性村庄，主要有黄㊁李㊁王三个姓氏，但各个姓氏内部的认同主要集中在五服范围内的小亲族，由于缺乏笼罩性的宗族力量来限制村庄内部的竞争，小亲族内的小家庭之间㊁宗族内的小亲族之间㊁村庄内的不同宗族之间都存在不同程度的社会竞争㊂村庄社会竞争最主要的一个标的就是 过日子 ，谁家的日子过得好，谁家的社会地位就高；而 过日子 最核心的体现就是经济收入水平㊂从事电诈在WL村内部已经成为一个公开的秘密，最先从事电诈的年轻人 一夜暴富 ，通过买车等炫耀性消费行为显示了自己的经济实力并获得社会认可，对其他年轻人形成示范效应，不断刺激更多的年轻人加入，最后实现电诈犯罪在村庄内部的 去污名化 ㊂例如,WL村的SXM，男,28岁，没有结婚，小学文化，一年前开始从事电诈，在河南省作案，一年时间就买了一辆价值
18万元的越野车，村民看他没干什么工作，消费水平却很高，都知道他的钱是电诈得来的，但村民以有钱为荣，都认为他在村庄中很有面子㊂其次，村庄熟人社会的社会网络为犯罪传播和犯罪组织提供了组织资源㊂犯罪行为具有高度的风险性，犯罪的传播和组织都需要非常高度的社会信任基础㊂电诈犯罪具有一定的行业进入门槛，年轻人要想进入这个行业，首先需要了解行业信息，而行业信息对于行业外部的人是高度封闭的㊂在WL村，电诈犯罪的传播模式一般是裂变式的，从事电诈必须先加入一
个电诈团伙，在了解行业信息之后再独立出来自组团伙㊂而电诈犯罪组织必须建立在高度的社会信任基础上，主要是依托血缘㊁亲缘㊁地缘等地方性关系组织起来的作坊式小规模团伙㊂WL村的电诈团伙主要是家族式㊁夫妻式㊁亲友式的，同时还存在着雇佣式的团伙，但是雇佣式的团伙内部也往往以地缘等社会关系为基础㊂简言之，借助于村庄内部的社会网络，电诈犯罪大大降低了组织成本和组织风险，同时也促进了电诈犯罪沿着社会网络的就近传播㊂
(二)结果的地域分散性
电诈犯罪具有 隔空 特征，其犯罪实施成本极低，犯罪分布面非常分散㊂[13] 同乡同业 型犯罪并不是新现象，而是很早就已存在，其犯罪形式主要是抢劫㊁盗窃等，比如国际航班盗窃犯罪集中的信阳罗山县㊂[14]电诈犯罪则因为采用了互联网等新兴技术，呈现出了显著的时空互联特征㊂首先，绝大多数电诈案件都属于涉案金额较小的小型案件，精准施骗㊁长期投入的大型电信案件只是少数，大多数电诈团伙采用广撒网的方式来作案，单次作案金额不高，通过积累达到较大的总额㊂其次，电诈案件的受害者分布非常广泛，传统的犯罪形式是接触式的，虽然犯罪分子可以流窜作案，但是接触式特征限制了犯罪的空间范围，而电诈犯罪是非接触式的，其犯罪实施不受时空条件的约束，受害者的分布面也更加广泛㊂总之，因为电诈犯罪的 隔空 特征，导致了电诈犯罪 案小面广 的特点㊂
(三)源头与结果的地域跨界
本文的跨界事务是指超出行政区边界的公共事务㊂比较常见的跨界事务是流域治理和区域经济一体化,[15-16]但是这类跨界事务具有一个显著的特征，即跨越行政边界的公共事务自身具有一个明确的边界，比如河流的自然边界和区域经济的经济边界㊂解决边界明晰的跨界事务的主要思
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常规治理与运动式治理的纵向协同机制文具盒生产过程
路是构建与跨界事务边界相一致的行政合作机制，在不改变现有行政区划格局的情况下，通过建立健全政府之间的横向协调机制，化解区际矛盾，构筑区域利益共同体㊂[17]
cap3
同乡同业 型电诈是一种非规则的跨界事务㊂首先, 同乡同业 型电诈呈现出跨界特征，从行政边界来看，它的源头地和结果地是错位的，跨越了属地管理的行政边界㊂其次, 同乡同业 型电诈作为跨界事务缺乏明晰的边界，是一种非规则的跨界事务㊂跨界流域治理和跨界经济治理的边界都是比较明晰的，尽管其边界跨越了行政边界，但是也为构建与其边界相适应的协调机制创造了条件㊂ 同乡同业 型电诈的边界则不明晰，尤其体现在其结果地是弥散式分布的，因此是一种非规则性的跨界事务，这种非规则性对有效治理提出了挑战㊂
㊀㊀三㊁常规治理的局限及其过滤治理功能
㊀㊀(一)常规治理的分散性与高成本
1.常规治理的分散性
电诈治理属于社会治安的范畴，是公安部门的职能范围㊂ 同乡同业 型电诈具有源头集中性跨界事务的特征，其源头地是集中的，但结果地却是分散的，二者在空间上是分离的㊂而公安部门一般按照行政区域进行辖区属地管理，电诈案件的侦办由受害者所在辖区公安部门负责，也就是从分散的结果地进行治理，因此电诈的常规治理也具有分散性㊂
2.常规治理的空间错位与高成本
由于公安部门对 同乡同业 型电诈的治理是从结果地推进的，而 同乡同业 型电诈的源头地和结果地在空间上是分离的，因此从结果地进行治理，就会与集中性源头地发生空间上的错位，这会导致常规治理的高成本㊂
首先，常规治理的空间错位面临地域协同难题㊂ 同乡同业 型电诈是一个跨地域的有机犯罪链条，而常规治理只是从犯罪结果地引入案件进行治理，随着案件侦办的深入，必然会牵涉到地域协同的问题，主要体现在逃犯追捕工作上㊂公安部门在受理案件以后，通过技术追踪能够定位出犯罪者的身份信息，并且在网上发布逃犯信息㊂但是，逃犯追捕的难点在于获取逃犯的藏匿地点，而逃犯与结果地
没有任何社会关联，结果地公安部门难以获取逃犯的深度信息；源头地公安部门则对于获取逃犯信息具有优势，因此逃犯追捕需要源头地和结果地公安部门的地域协同㊂公安系统内部有专门的机制来应对跨地域案件的协同问题，即协查通报机制㊂所谓协查通报机制，指县级以上公安机关办理刑事案件需要异地公安机关展开协作时，可以按程序发出办案协作函，向异地公安机关提出协助调查或采取强制措施等协作要求㊂但是, 同乡同业 型电诈具有
案小面广 的特征，大多数都是小型案件，小型案件网上追逃的地域协同成本与涉案金额不匹配，因此相对成本较高㊂
其次，常规治理的空间错位无法从源头地减少治理总量㊂从源头的角度看，单个的犯罪团伙单次作案就可能会产生多名受害者，而且多名受害者分布在不同的地域，而长期作案累积的受害者总量和分布范围是十分广泛的㊂如果能够从源头上减少犯罪传播，就能减少犯罪团伙的数量，进而减少电诈犯罪的治理总量㊂但是，常规治理是从结果地进行治理的，与源头地存在空间错位，无法减少源头地的犯罪传播，进而减少治理总量㊂ 案小面广 的电诈案件给全国各地的公安机关造成了非常大的治理压力，从结果地进行治理将面临高昂的治理成本㊂
在实践中，受限于常规治理的高成本，公安机关的电诈治理往往采取 抓大放小 的策略，这样就产生了小型案件的权力真空地带，治理效果受限㊂大型案件的受害者损失金额较高，新闻效应高，容易引
起社会关注，对公安机关产生的治理压力强；同时，对于大型案件，公安机关也便于以专案组的形式集中资源进行侦办，资源投
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入的产出比较高㊂对于小型案件，公安机关在接到受害者报案以后，可能会因为损失金额较小而不予立案，或者立案以后侦办到一定阶段需要异地协同时，因人手不足而无法跟进，所以小型案件一般都处于积压搁置的状态㊂小型案件的受害者一般是老人㊁学生等弱势体，案件金额小却对家庭影响大，而且小型案件的分布非常广泛，民众对电诈治理效果的感知更强，因此小型案件对社会秩序的破坏性更大㊂据统计，从2011年到2015年全国电信案件数量从10万件飙升至60万件;[18]由于犯罪嫌疑人跨区域作案的原因，公安机关的破案率较低㊂[19]总之，小型案件治理得是否成功决定了电诈犯罪治理得是否成功，而常规治理在小型案件的治理上存在局限㊂
(二)常规治理的过滤治理功能
常规治理的结果地治理和集中源头地的空间错位是导致治理高成本的一个重要因素㊂换言之, 同乡同业 型电诈源头集中性跨界事务的属性对常规治理提出了挑战，其非规则性是造成常规治理局限的重要
原因㊂源头集中性跨界事务缺乏明晰的边界，因此难以构建与其边界相一致的稳定的常规治理机制，只能由各地的公安机关进行分散治理，而跨界的特征又导致常规治理的高成本，使得常规治理存在局限㊂
常规治理虽然陷入失效困境，但却并不是完全无效的，而是作为治理过程的一个阶段而存在㊂常规治理在这里具有一个非常重要的功能，即过滤功能，将非规则事务过滤出来，为下一阶段运动式治理的启动奠定基础㊂ 同乡同业 型电诈作为源头集中性跨界事务的属性并不是一开始就呈现出来，对于公安部门而言，这种属性本身是在常规治理的基础上才得以清晰认知㊂对于源头地的公安部门而言，属地范围内的电诈泛滥现象必然是知悉的，但源头地公安部门不是电诈的治理责任主体，因此缺少治理的动力；而对于全国各地的结果地公安部门而言，处于分散治理的状况，也无法站在全局认识到电诈犯罪的发生学特征㊂但是，各地公安部门的分散治理积累了必要的电诈犯罪的源头信息，这些信息在公安系统内部经过逐级汇总最后到达公安部㊂公安部作为电诈治理的最高 条条 部门，对全国电诈犯罪的信息进行汇总分析，才能够发现电诈犯罪源头地集中的发生学特征㊂可见，虽然常规治理本身的效率较低，但是却必须经过常规治理才能把电诈犯罪源头地集中的地区过滤出来，进而为下一步的运动式治理创造条件㊂
㊀㊀四㊁常规治理和运动式治理的双层治理
㊀㊀(一)运动式治理的对位治理
2016年，山东大学生徐玉玉被电信骗取9000元学费而自杀，引发全社会震动㊂[20]从受骗金额来看, 徐玉玉案 只有9000元，是一个小型案件，但也正是小型案件才会更加凸显出了政府治理的薄弱环节，而 徐玉玉案 因为受害者的自杀引起全社会对电诈犯罪的关注和不满，政府的治理压力也随之增大㊂
徐玉玉案 之后，政府加大了对电诈犯罪的治理力度㊂为了解决小型电诈案件治理成本高的问题，公安部牵头的电诈治理部际会议采取挂牌督办的方式，对电诈犯罪传播较为突出的重点地区进行集中治理㊂公安部以县为单位，首批确定了11个电诈犯罪重点地区，其中包括XC县㊂挂牌督办的主体是公安部，挂牌督办的对象是重点县的地方政府，而非公安部门，也即重点县的党政领导负首要责任，督办的目标是重点县的电诈犯罪发生率明显下降直至基本清零，公安部验收合格之后才予以摘牌㊂政治注意力的分配是运动式治理启动的重要条件，而公安部对重点地区的督办给予地方政府强大的政治压力，使电诈治理成为县域内的中心工作，在中心工作模式下，重点县的政治注意力向电诈治理集中㊂[21] XC县在成为挂牌督办重点县以后，县委县政府高度重视电诈治理工作，在全县启动了百日攻坚行动，形成了电诈治理的高压氛围㊂在运动
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