-->国际海洋公约中的二氧化碳海底封存及其风险和影响
引言
为应对气候变化，各国积极寻求减缓温室气体排放的方法，其中二氧化碳捕获与封存(CO2Cap-ture and Storage, CCS)技术是一些国家极力推崇的。代写职称论文2009年10月13日，第三届“碳封存领导人论坛”部长级会议在英国伦敦举行，会议发布的公报说，应考虑将“碳捕获与封存(CCS)”技术纳入可能达成的新应对气候变化全球协议中[1]。我国国家海洋局发布的《关于海洋领域应对气候变化有关工作的意见》提出进行二氧化碳海底封存试验和开展有关海洋环境影响评价，为控制温室气体提供技术选择方案[2]。但是, CCS有一定的风险和环境影响，需要包括法律在内的明确的规则予以规范，以控制风险，保护环境。而缺少明确的政策与法律框架正是CCS目前面临的主要问题之一[3]。因此，就CCS的法律问题开展研究非常必要。本文拟就二氧化碳海底封存与国际海洋环境保护问题，从国际法的层面进行探讨。
错位匹配一、二氧化碳海底封存及其风险和影响
(一)二氧化碳海底封存概述CCS是指将CO2从工业或相关能源的生产过程中分离出来，输送到一个封存地点，并且使之长期与大气隔绝的一个过程。这样也就避免了CO2排入大气引起气候变化，达到了减缓
气候变化的目的。CCS包括三个阶段: (1)CO2的捕获，指将CO2从化石燃料燃烧(如发电厂、工业生产过程或燃料加工)产生的烟气中分离出来，并将其压缩至一定压力; (2) CO2的运输，指将分离并压缩后的CO2通过管道或其他运输工具如船舶、罐车运至存储地; (3)CO2的封存，指将运抵存储地的CO2注入诸如深部咸水层、废弃油气田、不可开采煤层等地质结构层或者深海海底、海洋水体、海床下地质结构(Sub- seabed Geological Structures)中。其中CO2海洋封存方案的实施办法是：通过管道或船舶将CO2运输到海洋封存地点，从那里再把CO2注入海洋的水体(含海底)或海床下地质结构[4]。因此，海洋封存包括释放到海洋水体中或封存于海床下地质结构中。本文所言CO2海底封存仅指将CO2封存于海床下地质结构中。海床下地质结构是陆地地质结构的延伸，因此除煤田外, CO2地质封存的其他方式，如油气田、深部咸水层等地质结构中封存CO2的方式同样适用于海底封存[5](P166)。政府间气候变化专门委员会①认为，二氧化碳(CO2)
是最重要的人为温室气体，捕获和封存二氧化碳的潜力是相当可观的。
无感电阻器与只考虑其他气候变化减缓方案的策略相比,CCS能够降低减缓气候变化的成本。因此,CCS是稳定大气温室气体浓度的减缓行动组合中的一种选择方案[6]。有人认为CCS是解决气候能源危机之匙[7]，是迈向低碳时代的加速器[8]。据估计，地质储存能力足以稳定大气中的二氧化碳浓度，这一能力的绝大部分位于海底结构中[9]。第27次《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》缔约方协商会议承认，海床下地质结构封存CO2可以成为解决气候变化和海洋酸化所带来的挑战的一个有用工具[10]。我国
在温室气体减排义务方面正面临越来越大的国际压力，而我国有广阔的海域, CO2海底封存有巨大的潜力，因而,CO2海底封存为我国应对气候变化问题提供了选择方案
[5]。无论是国际还是国内,CO2海底封存势在必行。
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(二)二氧化碳海底封存的风险和环境影响CO2作为一种带有窒息特性的酸性物质，其捕获和封存会对人类健康和安全、对自然和环境造成一定的风险。这些风险主要与从工程系统(如捕获和运输)或地质存储点的可能泄漏有关[11]。就对海洋环境的影响而言,CO2海底封存的风险主要来自运输(含注入)和封存两个阶段。在海底封存CO2时, CO2的运输方式有两种，即船舶运输和管道运输。采用船舶运输，可能发生CO2的蒸发与泄漏。与CO2管道运输相关联的局部风险与已经在使用中的天然气输送管道的风险相似或者更低，但仍然可能发生泄漏。通过船舶运输的，需要通过安装在海床上的海上平台将其注入海底地质结构中；通过管道运输的，可经由固定的管道直接注入海底地质结构中，或者通过安装在海床上的海上平台将其注入。在CO2注入过程中或封存以后，也可能发生泄漏。在海洋环境下, CO2的大规模泄漏，会使CO2浓度增加，海洋pH值降低(海水酸化)，预计将对生态系统带来相应的后果。当然,CO2海底封存发生较大规模泄漏的概率还是很低的，而且有一定的监测、检验、补救技术和机制。研究和实践表明CO2海底封存具有一定的技术可靠性和经济可行性[5]。既然CO2海底封存有损害海洋环境的潜在风险，而又势在必行，为了防范和化解风险，保护海洋环境，在进行CO2海底封存时，需要包括国际海洋环境法在内的法律制度的规制。有关的国际海洋环境保护法主要是国际海洋环
黄花菜加工境保护公约。
三、与二氧化碳海底封存有关的国际海洋环境保护公约与CO2海底封存有关的国际海洋环境保护公约主要有《联合国海洋法公约》(UNCLOS)、《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》(《伦敦公约》)、《伦敦公约1996年议定书》，以及一些区域性海洋环境保
护公约和条约，如《东北大西洋海洋环境保护公约》等。各缔约国在有关海域进行CO2海底封存时，就应遵守这些国际海洋环境保护公约或条约。本文主要介绍《联合国海洋法公约》、《伦敦公约》、《伦敦公约1996年议定书》这三个全球性公约的有关规定。(一)《联合国海洋法公约》UNCLOS是一个包含有海洋治理基本规则的框架性公约，它规定了包括海洋环境保护在内的海洋治理法律框架。UNCLOS“序言”就规定，公约缔约国认识到需要为海洋建立一种法律秩序，以便利海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境。UNCLOS既没有明确规定允许CO2海底封存，也没有明确禁止CO2海底封存。根据有关条文，可以理解为UNCLOS允许CO2海底封存。UN-CLOS第210条规定，各国应制定法律和规章以及采取其他可能必要的措施，以防止、减少和控制倾倒对海洋环境的污染；第1条规定“倾倒”包含从船舶、飞机、平台或其他人造海上结构故意处置废物或其他物质的行为。CCS中的CO2属于工业废物，因此，根据这些规定，经过管道或船舶运输，从陆上或海上平台注入海底地质结构封存CO2应属于UNCLOS规定的“倾倒”。UNCLOS并不禁止这种倾倒，只是要求各国制定法律和规章以及采取其他可能必要的措施，以防止、减少和控制这种倾倒对海洋环境的污染。
根据UNCLOS第210条的规定,CO2海底封存应经各国主管当局准许才可进行。此外，根据UNCLOS第192、193条的规定，各国有依据其环境政策和按照其保护和保全海洋环境的职责开发其自然资源的主权权利，但也负有保护和保全海洋环境的义务。进行CO2海底封存本身也是为了减缓气候变化，保护海洋环境。从这些规定来看，各国也有权进行CO2海底封存。UN-CLOS第194条规定，各国应防止、减少和控制任何的海洋环境污染，为此目的，按照其能力使用其
-->所掌握的最切实可行方法，并应在这方面尽力协调它们的政策；各国应采取一切必要措施，确保在其管辖或控制下的活动的进行不致使其他国家及其环境遭受污染的损害，并确保在其管辖或控制范围内的事件或活动所造成的污染不致扩大到其按照本公约行使主权权利的区域之外；按照公约第12部分(即海洋环境的保护和保全)采取的措施，应包括为保护和保全稀有或脆弱的生态系统，以及衰竭、受威胁或有灭绝危险的物种和其他形式的海洋生物的生存环境，而有很必要的措施。UNCLOS第195条还规定了不将污染从一个环境转移到另一个环境的原则。上述规定既为CO2海底封存提供了法律依据，也对CO2海底封存提出了法律要求，在进行CO2海底封存时应遵守这些规定，履行这些义务。根据UNCLOS第198、199、204、205和206
条的规定,CO2海底封存若发生泄漏，应立即通知其认为可能受这种损害影响的其他国家以及各主管国际组织；在前述情形下，受影响区域的各国，应按照其能力，与各主管国际组织尽可能进行合作，以消除污染的影响并防止或尽量减少损害。为此目的，各国应共同发展和促进各种应急计划，以应付海
洋环境的污染事故；此外，还应对CO2海底封存进行监测、报告和环境评价。各国在国家管辖范围以外的海床、洋底及其底土(即UNCLOS所规定的国际海底“区域”)进行CO2海底封存时，除应遵守上述规定外，还应遵守UNCLOS第11部分“区域”的有关规定。当然,UNCLOS只是一个法律框架，且其是在CO2海底封存作为一种减缓气候变化的技术选择之前建立的，因此,UNCLOS 并不能完全满足规制CO2海底封存的需要。国际社会有必要根据UN-CLOS，重新审视有关规则，既能使CO2海底封存得以进行，又能控制污染，保护和保全海洋环境。正如UNCLOS第210条所要求的，各国特别应通过主管国际组织或外交会议采取行动，尽力制订全球性和区域性规则、标准和建议的办法及程序，以防止、减少和控制这种污染。这种规则、标准和建议的办法及程序应根据需要随时重新审查。
(二)《伦敦公约》1972年在伦敦召开了由92个国家和8个国际组织参加的国际会议，通过了《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》，简称《伦敦公约》。《伦敦公约》是防止人类活动造成海洋污染的最早的全球性公约之一，目前有86个缔约国。它的宗旨是促进对一切海洋污染源的有效控制，并采取一切切实可行的步骤，以防止由于倾倒废物和其他物质造成海洋污染。《伦敦公约》第3条规定了“倾倒”行为的含义和公约的适用区域。对于“倾倒”的含义，职称论文其中规定“任何从船舶、航空器、平台或其他海上人工构筑物上有意地在海上(at sea)倾弃废物或其他物质的行为”为倾倒;“废物或其他物质”系指任何种类、任何形状或任何式样的材料和物质;“海”系指各国内水以外的所有海域。可见,《伦敦公约》适用于内水以外的海域即领海、专属经济区、大陆架和公海倾倒废物和其他物质。然而,
《伦敦公约》并未定义“海上”或明确提及海床及其底土。从这些规定来看,《伦敦公约》似乎仅适用于从船舶、航空器、海上平台向海洋水体封存CO2的行为，而并不适用于在海床或其底土封存CO2。综合上述规定以及《伦敦公约》第4条，直接向海洋水体故意处置CO2是被禁止的，而对于CO2海底封存并未明确。然而,《伦敦公约》第1条规定，各缔约国应个别地或集体地促进对海洋环境污染的一切进行有效的控制，并特别保证采取一切切实可行的步骤，防止因倾倒废物及其他物质污染海洋，因为这些物质可能危害人类健康，损害生物资源和海洋生物，破坏舒适环境，或妨碍对海洋的其他合
法利用。为此，各缔约国应协调其政策(《伦敦公约》第2条)。这些条款不仅规定了《伦敦公约》的宗旨，而且和《伦敦公约》的序言一起，确立了“预防原则”，强调各缔约国应采取一切可能的措施，防止因倾倒废物或其他物质污染海洋。根据“预防原则”，只要有理由相信进入海洋环境的物质可能对海洋环境造成损害，缔约国就应采取适当的防止措施。而正如前文所述, CO2海底封存有泄漏的可能，有损害海洋环境的潜在风险。因此，如果从《伦敦公约》的宗旨、预防原则和CO2海底封存的风险来看，所有在内水以外的海域进行CO2海底封存都属于《伦敦公约》的适用范围, CO2海底封存也应被禁止。彩
(三)《伦敦公约1996年议定书》热泵压缩机
1.《伦敦公约1996年议定书》。为使《伦敦公约》进一步现代化，适应保护和保全海洋环境的新要求,
1996年通过了《伦敦公约议定书》(以下简称为《议定书》)，并于2006年3月24日生效，现有37个缔约国。根据《议定书》第23条的规定，进行CO2海底封存的国家，既是《伦敦公约》缔约国又是《议定书》缔约国的,《议定书》取代《伦敦公约》,《伦敦公约》不再适用；仅是《伦敦公约》缔约国的，适用《伦敦公约》。《议定书》比《伦敦公约》规定了更严格的保护范围。《议定书》第4条规定，缔约国应禁止倾倒任何废物或其他物质①，但附件一中所列者除外②，而且倾倒附件一中所列废物或其他物质需有许可。可见,CO2属于《议定书》的适用范围，并且从废物或其他物质的范围来看，是被禁止倾倒的物质。《议定书》规定的“倾倒”的含义更广。《议定书》第1条第4款规定,“倾倒”包括：从船舶、航空器、平台或其他海上人造结构物将废物或其他物质在海洋中作的任何故意处置……从船舶、航空器、平台或其他海上人造结构物将废物或其他物质在海床及其底土中作的任何贮藏。与《伦敦公约》不同,《议定书》明确了“海洋”的含义，增加了对在海床及其底土进行倾废活动的管辖。《议定书》第1条第7款规定,“海洋”系指除各国内水之外的所有其他海洋水域以及海床及其底土；它不包括仅从陆地通入的海床下贮藏所(Sub-seabed Reposito-ries)。根据上述规定，从船舶、平台或其他海上人造结构物向海床下贮藏所注入CO2的这种CO2海底封存是被禁止的，但仅通过管道直接从陆地通入海床下贮藏所的CO2海底封存未被禁止。《议定书》还比《伦敦公约》规定了更为严格的保护标准和保护原则。《议定书》第2条“目标”规定，缔约国应单独和集体地保护和保全海洋环境，使其不受一切污染源的危害，应按其科学、技术和经济能力采取有效措施防止、减少、并在切实可行时消除倾倒废物或其他物质造成的海洋污染。在适当时，它们应对该方面的政策作出协调。第3条“一般义务”规定了“审慎方法”、“污染者付费原则”以及不将污染从一
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