*本文系广东省普通高校青年创新人才类项目“数字素养对农村劳动力转移就业影响研究：机制探讨、效应评估与政策优化”（项目编号：2022WQNCX040）、广东省科技创新战略专项资金“攀登计划”项目“数字素养对农村劳动力转移就业的影响机制及调控政策研究”（项目编号：pdjh2023b0312）和广东省基础与应用基础研究基金区域联合基金青年项目“培训对农户相对贫困缓解效应研究”（项目编号：2020A1515110466）研究成果。 唐超，陈颖淇，胡宜挺
摘要文章基于公共政策变迁过程理论，以我国数字素养教育政策为研究对象，借助Nvivo12质性分析和SPSS 统计分析软件，对2002—2022年87份我国数字素养教育政策的颁布时间和政策主体进行量化统计和交互分析。研究发现：我国数字素养教育政策演进以促进全体人民全面发展为立足点，以经济社会发展现实需要为切入点，以构建终身数字学习体系为突破点，以普惠共享城乡协调融合为着力点。在政策空白阶段，主要聚焦基础设施建设和教育信息化，数字素养教育未得到关注；在早期探索阶段，主要聚焦数字资源平台建设，数字公民培养开始受到关注；在政策初创阶段，正式提出“数字素养”概念，开始数字素养教育探索，聚焦数字政府建设和老年体数字素养教育，并逐步建立督导机制；在全面发展阶段，数字素
养教育专项政策文件不断发布，正式界定了数字素养教育内涵，公民数字素养教育全面铺开，并初步融入教育、乡村振兴、社区治理等领域，强调构建终身数字学习体系。未来促进数字素养教育全领域深度融合是重要议题方向，应进一步推动数字素养教育政策与经济、社会、生活等领域融合，以数字素养教育为契机，加快数字社会适老化改造和企业数字化转型，提升高效率数字工作能力，促进全民数字素养提升目标的更好实现。关键词数字素养数字素养教育政策变迁特征分析 引用本文格式唐超，陈颖淇，胡宜挺.我国数字素养教育政策的演进脉络与结构特征[J].图书馆论坛，2023，43（11）：40-49.
Evolution and Structural Characteristics of China ’s Digital Literacy Education Policy
TANG Chao ，CHEN Yingqi &HU Yiting
Abstract Based on the theory of public policy change ，this paper takes China's digital literacy education policies
as the research object.With the help of Nvivo12qualitative analysis and SPSS statistical analysis software ，it conducts quantitative statistics and interactive analysis on the enactment time and policy subjects of 87Chinese digital literacy education policies from 2002to 2022.The study finds that the evol
ution of China's digital literacy education policy is based on promoting the all-round development of all people ，taking the practical needs of economic and social development as the entry point ，building a lifelong digital learning system as the breakthrough point ，and focusing on the coordinated integration of urban and rural areas for shared benefits.At the policy gap stage ，the main focus was on infrastructure development and the application of information technology in
education ，and digital literacy education did not receive much attention ；at the early exploration stage ，the focus
was on building digital resource platforms ，and attention was paid to the development of digital citizens ；at the
0前言
数字素养是数字经济发展的核心因素之一，提升全民数字素养与技能是促进人的全面发展和共同富裕的关键举措。随着数字经济逐渐成为我国经济发展的重要支撑，各级政府部门愈加重视公民数字素养提升，数字素养教育政策也不断完善[1]。《中国数字经济发展白皮书(2022年)》报告显示，我国数字经济
规模已由2005年的2.6万亿元扩张到2021年的45.5万亿元，占GDP比重也由2005年的14.2%上升到2021年的39.8%，数字经济对我国经济高质量发展的支撑作用愈加凸显。而随着我国信息基础设施建设持续改善，数字鸿沟问题已从先前的接入机会差距转化为现阶段的使用能力差距[2-3]，公民数字素养成为阻碍数字经济发展以及影响国际竞争力和软实力的关键指标。当前我国公民数字素养水平整体较低，中国社科院信息化研究中心调查数据显示，我国居民“数字素养”平均得分43.6分(满分100)，其中，农村居民、老年人和低学历者正在遭遇“数字素养鸿沟”。在上述背景下，全面梳理我国数字素养教育政策的演进脉络和结构特征，有助于把握数字素养教育政策演变规律，对进一步优化数字素养教育政策和促进全民数字素养提升具有重要意义。
当前，学界对数字经济政策体系变迁已有诸多探究，但主要集中在数字经济、数字治理、数字产业方面。数字经济政策变迁方面，岑嵘等[4]分析了中央及各部委在数字经济领域20年(2001—2020年)的政策演化，发现数字经济与实体经济融合不断加深，但激励措施有待提高；数字治理政策变迁方面，姜景等[5]研究了我国政府数字化转型5年(2017—2021年)来政策文本与政策工具的演变，发现我国数字政策工具存在结构不合理、操作性不强、创新性不足等问题。除此之外，众多学者还基于政策视角，对数字经济、数字产业、、数据产权、数字包容、数字基础设施发展情况展开了深入探讨[6-16]。例如，邓峰等[7]认为，固定资产加速折旧政策对数字企业创新效率有重要影响；毛丰付等[13]认为，数字基础设施具有打破信息传播时空壁垒特性，一定程度上影响着企业的创新发展；黄海瑛等[15]梳理了我
国数据产权政策，认为我国数据产权政策属于“分散模式”，当前总体上处于“审慎”的稳中有增状态。纵观已有研究，针对数字素养教育政策变迁的研究非常少。随着我国全民数字素养提升专项行动的开展，如何优化和完善数字素养教育政策成为学界和政府部门关注的焦点问题，有必要全面梳理我国数字素养教育政策，总结其演变脉络和结构特征。鉴于此，本文基于公共政策变迁过程理论，以数字素养教育政策为研究对象，回顾与数字素养教育密切相关的政策文件，对文件中的高频词进行聚类分析，尝试回答
initial policy-making stage，the concept of"digital literacy"was formally introduced，and the exploration of digital literacy education began，focusing on the construction of digital government and digital literacy education for the elderly and a supervisory mechanism was gradually established.At the stage of comprehensive policy development，specific policies on digital literacy education were issued to formally define the connotation of digital literacy education，and digital literacy education for citizens was fully rolled out，initially integrated into education，rural revitalisation，community governance and other fields，and emphased the construction of a lifelong digital learning system.Promoting the deep integration of all-field digital literacy education will be an important issue in the future.Therefore，it should further strengthen the integration of digital literacy education policies into the economy，society and life，accelerate the transformation of an elderly friendly digital society and the digital transformation of enterprises by seizing the opportunity of digital literacy education，and enhance the
ability to work efficiently and digitally，so as to better achieve the goal of improving digital literacy for all. Keywords digital literacy；digital literacy education；policy changes；characteristic analysis
以下问题：我国数字素养教育政策的演变逻辑是什么？在不同发展阶段呈现什么特征？
1研究设计
1.1数据来源
本研究数据来源为政府数字素养教育政策文本库(该库与国家各部委与各省、自治区、直辖市人民政府的官方门户网站对接)，按照连续性、权威性、相关性、全面性原则选取政策文本，试图实现对数字素养教育政策较为完整的历史性研究。具体来说，严格按照以下原则
对政策文件进行筛选：第一，虽然官方提出“数字素养”时间滞后，但对公民数字素养下的细分能力(如数字思维、数字化学习与创新)早有要求，为确保政策演变分析具有时域、阶段上的连续性，除依据“数字素养”外，还根据网信办正式定义的数字素质与能力对政策文件展开检索，同时，由于2002年已有部分政策文件涉及数字化学习概念，故将政策文件检索时间跨度限定为2002年5月至2022年9月，选此时间跨度内的政策文本作为研究对象，既反映了政策的前沿性特征，也保障了在一个系统规划内政策的稳定
性和延续性；第二，选取的政策文件须为正式发布且明确关联公民数字素养的法律法规、通知、规划等，领导人讲话等不在研究范围内；第三，先以最直接相关的关键词“数字素养”“数字学习”“数字能力”进行检索，然后用“数字经济”“数字教育”“互联网技能”“信息化建设”“社区教育”等间接相关关键词进行二次检索，在两次检索中不选取全文内无明确指向“公民数字素养教育”的政策文件，且对于同一政府不同版本政策文件，一律选择最新版本；第四，尽量覆盖全国典型省份和城市，从国家和代表省份、城市中选取，包括广东、山东、福建、江苏、宁夏等省份，以及北京、上海、广州、苏州、银川、宁波等城市。这些省份和城市大多在数字经济发展和数字素养教育中走在全国前列，具有典型性。基于以上原则，最终得到87份数字素养教育政策文本(部分文本见表1)。
1.2研究方法
(1)公共政策变迁过程理论。公共政策变迁是人类社会基本的正式制度变迁模式，是围绕集体行动而开展的自发或人为安排的秩序演进过程[17]。社会发展与变迁基本上表现为制度变迁，且变迁过程具有逻辑性，具体表现为“政策失效”“政策创新”与“政策均衡”3个演变阶段。从我国数字素养教育政策变迁来看，其变迁规律也符合公共政策变迁过程理论。首先，原有政策与我国信息化建设和数字经济发展的现实需求不匹配，需要新数字素养教育政策出台，这就促使数字素养教育政策创新，表现为国家关于数字素养教育政策的文件数量逐渐增多，而随着政策文件与数字经济现实趋于匹配，就实现了政策均衡。基于此，本文将运用公共政策变迁过程理论对政策文本进行阶段特征分析。
(2)分析工具。本研究主要借助SPSS和Nvivo12软件对中国数字素养教育政策文件进行质性与量性分析。具体分析过程如下：首先，将搜集到的政策文件全部导入Nvivo12，对其进行词频分析，剔除与数字素养关联度低的词语；然后，构建高频词统计表；最后，构建相异系数矩政策名称
关于积极推进“互联网+”行动的指导意见
关于加快发展继续教育推进学习型江苏建设的意见
关于加快发展社区教育的实施意见
关于发展数字经济稳定并扩大就业的指导意见
关于印发数字山东2019行动方案的通知
关于推荐遴选“基于教学改革、融合信息技术的新型教与学模式”实验区的通知
关于印发2020年“数字政府”建设工作要点的通知浙江省数字经济促进条例
关于加快数字化发展的意见
关于印发“技能中国行动”实施方案的通知
2022年提升全民数字素养与技能工作要点
关于印发“十四五”数字经济发展规划的通知
关于印发《北京市全民科学素质行动规划纲要(2021—2035年)》的通知
关于印发2022年数字福建工作要点的通知
提升全民数字素养与技能行动纲要
数字乡村标准体系建设指南
发布时间
2015年7月4日
2015年6月10日
2017年6月12日
2018年9月18日
2019年3月15日
2019年10月24日
2020年4月2日
2020年12月24日
2021年5月13日
2021年6月30日
2022年8月11日
2022年1月12日
2022年3月14日
2022年4月1日
2021年11月5日
2022年8月8日
文件级别
国家级
省级
省级
国家级
省级
国家级
省级
省级
省级
国家级
国家级
国家级
省级
省级
国家级
国家级
表1数字素养教育政策列表(部分)
阵，剔除与其他词无关联的高频词，并将结果导入SPSS，进一步挖掘各高频词之间的量性关系，得出聚类分析结果，为阶段划分与各阶段政策特征分析提供数据支撑。
2数字素养教育政策量化分析
2.1年度文本数量
近年数字素养教育政策文件整体呈不断增长趋势(见图1)。21世纪初颁布的数字素养教育政策文件数量基本在个位数徘徊，2012年和2021年是数字素养政策文件发布的两个阶段性高点，分别为9和26份。2011年前处于孕育萌芽时期，数字素养教育政策的专业性、系统性弱，政策主要聚焦于计算机技能、数字学习等方面。2021年数字素养教育作为全新概念出现在政治议题及公众生活中，政策文件数量也呈现爆发式增长，中央网络安全和信息化委员会作为主管部门连续出台了包括培训内容、法律保障、组织保障、资金保障、网络宣传等在内的一系列支持性政策，各级政府部门也把数字素养教育作为重要
工作内容，出台了具体支持政策。
文件数量(份)
发布年份
2002200820092010201120122013201420152016201720182019202020212022
图1我国数字素养文件发布情况
2.2政策主体
政策主体是负责制定和发布政策的权威部门。按照行政管理体制，教育部和人力资源社会
保障部是数字素养教育的具体业务部门，而中央网络安全和信息化委员会为我国网络监管部门之一，提升全民数字素养和互联网使用技能主要涉及上述3个部门，但实现既定数字素养提升目标还需要其他部门协作。表2数据显示，2002—2022年我国数字素养教育政策涉及了国务院、
国家各部委以及省市县各级政府部门。其中，省级人民政府独立发布的政策文件最多，为19份，市级人民政府和市级教育局独立发布文件次之，均为11份；国家各部委联合发布文件最多，为5份。综合看，独立颁布政策的主体共发布了77份政策文本，占政策文本总量的88.5%。就具体政策主体而言，教育部门(包括教育部、各省教育厅及市级教育局)发布的数字素养教育政策文本数量最多，为30份。一方面，这是其认真履行教育职责的重要体现；另一方面，也是在积极回应数字素养和技能提升的现实需要。在我国，作为最高国家行政机关，国务院发文数量的增加，表明国家对数字素养提升的重视。联合发布政策主体分布广泛，但数量相对较少，只占政策文本总量的11.5%，表明数字素养教育多部门协作推进还不够。从发布级别看，由国家级部门发布的相关政策文件共计20份、由省级部门发布的共计38份、由市级部门发布的共计22份、由县级部门发布的共计7份。另外，有关数字素养教育政策文件除了国家颁布的以外，大部分来自浙江、广东与江苏(见图2)，这可能跟这些地方数字经济发达有直接关系。
表2数字素养教育政策发布部门及文本数量统计
部门国务院各部委省级人民政府市级人民政府县级人民政府政策文本数量独立发布5919116联合发布05001
部门中央广播电视大学各省教育厅各省除教育厅外的
其他厅级部门
市级教育局政策文本数量
独立发布110511联合
发布
03
1
0文件数量(份)
图2我国数字素养政策发布地情况
3数字素养教育政策的总体演进
3.1演变阶段划分
基于数字素养教育政策文件量化分析，结合公共政策变迁过程理论，本文将数字素养教育政策演变划分
为政策空白(2002—2010)、早期探索(2011—2015)、政策初创(2016—2020)、全面发展(2021—)4个阶段(见表3)。
(1)将“十二五”规划之前(2002-2010)划分为政策空白阶段，主要基于这一阶段政策文件没有“数字素养”的直接表述，“信息化技能”“数字学习”等相关表述距离数字素养内涵也较远。在这一阶段，我国信息化建设刚刚开始，政策重心在于基础设施建设，加快信息资源整合共享和开发利用，在政策文件中设置大量数据指标对数字基建水平提出要求；然而，数字资源利用程度低，对数字技能教育关注不多。同时，该阶段城乡、各区域、不同校际间教育发展水平差异较大，国家迫切希望通过教育信息化转型来促进教育公平，而教育信息化变革首先依赖于基础设施建设。因此，该阶段大部分政策文件强调教育信息化基础设施建设的重要性，聚焦于如何推动信息资源整合，对师生获取、运用信息的能力要求很少，多数文件只有小部分内容提及师生数字化学习能力，如陕西省教育厅在《陕西省教育信息化十年发展规划(2011—2020年)》中，指明教师应引导学生平等、有效、健康地使用信息技术，利用信息技术培养学生的科学素养、国际视野与
创新思维。
(2)将“十二五”规划至“互联网+”行动(2011—2015)划分为早期探索阶段，主要基于这一阶段与“数字素养”相关的“数字化学习”“数字技能”“数字化教育”开始频繁出现在政策文件中。该阶段我国信息化基础建设
已初步完成，国家开始强调数字技能，从国家到地方都提出了数字化教育工作要点，如国务院《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》提出，鼓励学校利用数字教育资源及教育服务平台，扩大优质教育资源覆盖面，促进教育公平。绍兴市人民政府在《关于加快发展信息经济的实施意见》中指示，加快建设数字内容生产、转化、加工与投送平台，构建网络诚信体系，建立健全信息安全保障机制。此阶段，公民数字素养教育从技术应用拓展至能力素质，内涵与目标被进一步丰富，适应信息社会发展要求。
(3)将“互联网+”行动至“十四五”规划前(2016—2020)划分为政策初创阶段，主要基于该阶段政策文件正式提出“数字素养”概念，数字素养教育开始在实践中探索。该阶段我国信息基础设施建设基本完成，数字技术与经济发展开始初步融合，数字经济发展迅速，数字政府建设大规模兴起，对居民数字素养要求越来越高。比如，《浙江省数字经济促进条例》明确提出“县级以上人民政府及其有关部门应当加强数字经济法律、法规、规章以及技术、知识的宣传、教育、培训，提升全民数字素养和数字技能”，江
时间段
“十二五”规划前(2002—2010)
“十二五”规划至“互联网+”行动(2011—2015)
“互联网+”行动至“十四五”规划前(2016—2020)
“十四五”规划后(2021—)演变阶段
政策空白
早期探索
政策初创
全面发展
代表性政策文件
《关于加快“信息广州”建设的意见》《陕西省2012年
8月2日印发教育信息化十年发展规划(2011—2020
年)》等
《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》《关于加
快发展信息经济的实施意见》等
《关于加快发展社区教育的实施意见》《关于发展数字经
济稳定并扩大就业的指导意见》《关于印发数字山东
2019行动方案的通知》《浙江省数字经济促进条例》
《关于印发2020年“数字政府”建设工作要点的通
知》等
《提升全民数字素养与技能行动纲要》《提升全民数字技
能工作方案》《“技能中国行动”实施方案》《2022年
提升全民数字素养与技能工作要点》等
划分依据
政策文件中没有“数字素养”的直接表述，我国
信息化建设处于起步阶段，政策重心在基础设施
建设，对数字技能教育关注不多
与“数字素养”相关的“数字化学习”“数字技
能”“数字化教育”开始频繁出现在各政策文件
中，信息化基础建设初步完成，民众开始参与信
息使用，需要掌握基本的数字技能
政策文件正式提出“数字素养”的概念，数字素
养教育开始在实践中探索，信息化飞速发展，数
字技术与经济发展紧密交融，对数字素养的要求
越来越高
数字素养教育专门政策文件不断发布，政策正式
界定数字素养教育内涵，数字技术全面应用，数
字素养教育在全社会深入开展，政策不断完善表3数字素养教育政策演变阶段划分
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