建筑与预算
CONSTRUCTION AND BUDGET
2019年第8期
DOI:10.13993/jki.jzyys.2019.08.002
收稿日期：2019-04-19
作者简介：范永彬（1978-），男，注册监理工程师，一级项目管理师，主要从事建设工程项目管理和PPP 项目 研究管理工作。E-mail：fyb555@126
中图分类号：F283文献标志码：B 文章编号：1673-0402（2019）08-0009-04
政府和社会资本合作项目（PPP）具有投融资金额巨大性、建设的复杂性、运营管理的长期性、参与主体众多性等特点，这就对政府方和社会资本方项目管理和运作能力提出了较高要求，本文分别从政府方和社会资本方的角度阐述项目建设管理成功的关键因素。
1政府部门要履行好政府的职责和
角
1.1政府是良好制度环境和营商环境的打造者
随着国家经济体制改革不断向纵深发展，众多领域不断向民营资本开放，混合所有制改
革也不断推进，政府和社会资本合作模式在国家相关部门的不断推动下和政策支持下，近几年有了跨越式的发展。同时各级政府部门在不断的推进营商环境改善，削减审批事项，改变监管方式，压缩审批时限，下放审批权限为PPP 项目的发展营造了良好政策环境。一个相对稳定的法制环境、行政管理体制和公平平等的民商法律主体地位，是PPP 项目得以顺利实施的关键。
1.2政府是规则的制定者和遵守者PPP 项目一般都是由政府发起设立的，政府部门通过授予社会资本特许经营权等方式，让社会资本参与基础设施及公共服务的建设、融资、运营等活动。PPP 项目的识别、前期准
浅谈政府和社会资本合作项目建设管理成功的关键因素
范永彬
（辽宁环宇工程咨询管理有限公司，辽宁沈阳110032）
摘要：从政府和社会资本合作双方的职责和角角度分析各方影响项目管理成功的因素。政府部门要履行好政府的职责和角，政府方应是良好制度环境和营商环境的打造者、规则的制定者和遵守者、项目监管者、项目的推动者和支持者。社会资本方作为实施主体应具备的投融资、建设管理、运营管理和风险控制等能力是项目成功关键因素。最终合作要实现优势互补的互信合作机制，建立利益动态调节机制，合作中政府方要考虑社会资本方获得合理的收益回报，社会资本方考虑政府的社会目标，在保证公共产品和服务质量的前提下实现自身经济价值和企业的社会责任，实现政府、社会资本和社会公众的多赢。
关键词：政府和社会资本合作；建设管理；关键因素；互信合作机制
备工作完全是由政府方操作实施的，尤其是项目实施方案和招标采购文件是选定社会资本方两个重要文件，实施方案确定了权利义务边界、交易结构、运作方式、合同主要条款、风险分担架构、监管架构等主要内容，这些内容一旦确定就形成了PPP项目的主要规则框架。在项目采购阶段项目需求、技术要求、主体条件、资质条件、融资能力、建设管理能力、风险控制能力等主要因素均在采购文件中明确项目的需求和社会资本方应具备的条件，可以说政府是PPP项目规则的制定者。政府作为游戏规
则的制定者，应该按照市场的规律和竞争的准则公平合理的选择社会资本方，采购谈判确定社会资本方后，应严格按照采购文件和谈判结果签订PPP项目协议，在项目实施过程中严格按照协议约定和政府的职责分工，积极履行政府承诺的同时，减少对社会资本方具体建设管理和运营行为的干预，严格做好规则的遵守者，这也是PPP项目成功的因素之一。
1.3政府是项目的监管者
政府部门在PPP项目中既作为合作方市场主体之一，又作为行政管理机构对项目公司和产出品或服务进行有效监管。政府部门应该在相关法律和政策框架内对PPP项目进行监管，有必要时可以成立特定的监管机构，监管机构的组成成员应具备管理所必须的知识和能力，监管机构应制定有针对性的规章制度，按照规章制度和职责分工认真、勤勉、高效、负责地工作。政府部门的监管必须在合理有效的范围内开展，一个好的监管体系是PPP项目顺利运行的必要前提，一个有效运行的公正监管体系是维护社会公众利益、政府部门利益和社会资本方利益三赢的根本。
1.4政府是项目的推动者和支持者
政府是基础设施和社会公共服务的提供者，是PPP项目的倡导者和推动者，因此政府的推动和支持对于PPP项目顺利的推行和实施至关重要。政府部门在前期积极收集公共利益的需求，不断优化公共利益和公共服务的需求表达，进而提出PPP项目设立的需求，进行物有所值和财政承受能力论证后推动P
PP项目的后续实施。项目实施后在PPP项目履行土地手续、规划手续和基本建设相关政府行政审批事项上进行综合协调，积极推动相关手续办理，保证项目施工进度。项目进入运营阶段后，在宏观经济和财税政策的框架下，积极给予相关政策和税收优惠政策。政府方只有在项目前期作为PPP项目的积极推动者，在实施运营阶段作为PPP项目的支持者，才能保证项目的进度目标、质量目标和效益目标的顺利实现。
2社会资本方作为实施主体应具备的能力是项目成功关键因素
2.1项目投资决策能力
PPP模式是社会资本进入到基础设施和公共服务领域的一个新的市场机遇，越来越受到各方面资本的关注，社会资本方的投资决策能力是参与PPP项目的基础。社会资本应在投资环境进行分析和评估的基础上，结合自身的优势对项目的市场、工程、技术、财务和经济等方面进行分析，确定项目的财务、技术和经济的可行性。
2.2项目融资与资金控制能力
PPP项目的投资金额巨大，一般要求由社会资本方进行资金投入和融资，对于社会资本方而言，科学合理的制定融资方案、资金使用计划和保证融资渠道畅通是项目成功的又一因素。社会资本方必须全
面掌握项目的基本情况和特点，制定切实可行的融资方案与合适的金融机构进行合作谈判，与相关金融机构达成战略合作伙伴。项目实施后，借助资本市场积极拓宽并优化融资渠道，保证项目建设资金，科学地预测项目资金的需求量和需求时间，科学地制定资金使用计划，保证项目的现金流量。严格资金管理和控制措施是保证资金合理使用的有力制度武器，建立资金专户储存、资金监管协议、资金使用计划申报、部门联合审批等制度，强化资金管控，树立节俭节约理念，有效控制项目成本，保证项目资金供应。
——10
2.3项目建设管理能力
PPP项目的建设工作一般完全由社会资本负责实施，社会资本方负责项目建设管理，同时承担建设期建设管理面临的风险。由于PPP项目复杂程度高、投资金额大等特点，对社会资本方建设管理提出了更高的要求。项目公司应建立一套适应项目特点的管理制度体系，各参建单位应在协议框架内团结协作、友好分工、责权利明确地组建现场管理机构，建立健全相关管理制度。根据项目安全、质量、工期、费用、合同、采购和风险等项目目标完善各项工作流程，形成一套完善的以流程管理为中心的目标控制体系，提高项目的管控能力。实施过程中严格把好合同关，在合同签订过程中理顺各方法律关
系，规定好各方权利义务，在合同签订前要进行合同风险评估，有利地分配合同风险分配，合理进行风险分担和分配。在合同执行过程中，把合同作为PPP项目管理依据和基础，严格按合同约定办事，依法规范参建各方的行为，确保项目按照既定目标进行。在项目管理过程中重视项目的协调管理，准确把握各参建各方的利益关切点，注意系统内部和外部环境的变化及冲突，有效地开展各种协调工作，保证项目参建各方工作目标和环境变化向着有利于项目目标实现的方向发展。
2.4项目运营管理能力
PPP项目建成后运营管理水平直接关系到项目提供公共产品和服务的水平，关系社会资本方自身经营现金流量、融资还本付息和自身的盈利水平，可以说项目运营管理能力和水平直接关系到PPP项目的成败。首先，要建立强有力的领导运营管理团队，运营团队可以内部选拔任命，也可以向社会公开聘任，实行经营管理责任目标制，经营目标考核直接与管理层薪酬体系挂钩，实行现代化的企业管理制度。其次，要建立健全管理体系和组织责任分工体系，层层落实责任，做到目标明确、责任清楚、奖惩分明。再者，要加强运营成本管理和控制，科学编制成本计划，完善成本核算制度，积极进行成本分析，挖掘降低成本潜力，加强各个环节成本审核监督，不断提高成本管理和控制的水平。最后，还要加强产品服务的计量和付费管理，PPP项目一般包括政府付费、使用者付费和差额补贴等几种付费方式。无论哪一种方式对于产出品或服务的计量以及付费管理都是重要的环节，应根据项目协议规定的收费方式、权限和标准进行收费管理，按照制定的收费规程进行运营管理，建立目标考核机制，完
善责任体系，按月整理分析收费情况报表，及时对管理经营情况提出建议，改进管理手段，提高投资回收的质量水平。
2.5项目风险控制能力
PPP项目风险始终贯穿于项目的全过程，有效的风险管理和控制能力是PPP项目成功不可或缺的因素。建设期要对项目审批延误风险、土地获取风险、工程变更风险、费用超支风险、工期延误风险等进行有效管理和控制；运营期要对市场竞争风险、运营成本超支、市场需求变化风险、政府补贴或付费不及时等风险进行有效管理和控制。风险管理的核心是主动控制，通过对各阶段主要风险因素的识别，分析风险因素的后果，对风险进行综合评估，根据风险的不同后果和重要性采取不同的应对和防范措施。
3政府和社会资本互信合作机制
随着我国改革开放的不断深入和国民经济的快速发展，基础设施的需求和供给不足的矛盾日益突出，政府部门和社会资本方在基础设施及公共服务领域互有需求，一方需要建设投入满足公共需求，一方需要市场，双方合作是基础设施及公共服务供给机制的重大创新。社会资本方承担PPP项目中方案策划、规划设计、建设施工、投资融资、运营管理和管护维护等一个阶段或几个阶段的工作，实现专业的人做专业的事。而政府部门作为特许权的授予者和项目合作者要做好监督管理、绩效考评等工作，
实现政府职能
—
—11
的转变，改变原有既是运动员又是裁判员的状况，有利于政府部门实现治理体系的现代化。合作双方按照合作互信、平等协商和权责对等的原则，以项目协议为基础，在项目合作的各个阶段相互支持，建立绩效考评机制和利益动态调节机制，合作中政府方要考虑社会资本方获得合理的收益回报，社会资本方考虑政府的社会目标，在保证公共产品和服务质量的前提下，实现自身经济价值和企业的社会责任，实现政府、社会资本和社会公众的多赢。
参考文献：
［1］李启明.基础设施特许经营PPP项目的绩效管理与评估［M］.南京：东南大学出版社，2013.［2］王喜军，王孟均，陈辉华.BOT项目运作与管理实务［M］.北京：中国建筑工业出版社，2008.［3］任志涛.PPP项目合作治理及其互动机制研究［M］.北京：化学工业出版社，2015.
［4］宋玮.上海PPP模式下文化项目政府监管研究［D］.上海：上海师范大学硕士论文，2018.［5］易语欣.实现乡村振兴战略中PPP项目的有效监管［J］.人民周刊，2019，1.
［6］干巧.高校中央财政专项资金管理机制研究［J］.
商业会计，2019，1.
——12
豫公网安备41160202000603
站长QQ:729038198
关于我们
投诉建议