事业单位法定代表⼈登记管理中存在的问题与对策
事业单位法定代表⼈，是按法定程序产⽣的，代表事业单位法⼈⾏使职权的负责⼈。事业单位的法定代表⼈，在代表事业单位法⼈组织指导事业单位，开展各项社会服务活动中，扮演着⼗分重要的⾓⾊，对事业单位的⽣存、发展和事业的兴衰，起着⾄关重要的作⽤。抓好事业单位法定代表⼈的登记管理，是做好事业单位登记管理⼯作的关键环节。但是在现实⼯作中，由于受各种因素和条件的影响，对事业单位法定代表⼈的登记管理、监督检查、服务指导，还存在着⼀些难点、盲点和误区，不及时解决，将影响事业单位登记管理的质量和⽔平。
⼀、法定代表⼈登记管理中的主要问题
事业单位法定代表⼈，在事业单位登记管理的过程中，主要存在以下⼏⽅⾯问题：
⼀是兼职情况⽐较突出。近⼏年来，我们在事业单位登记管理中发现，各事业单位的法定代表⼈，兼职情况⽐较突出。主要表现在兼职范围⼴，兼职时间长，兼职⼈数多，⽽且这种发展趋势，还有继续漫延扩⼤之势。⼀些事业单位的法定代表⼈，有的由⾏政⼈员兼任；
有的由举办单位领导兼任；有的⼀⼈⾝兼多个事业单位的法定代表⼈。根据不完全统计，在⾈⼭市本级
登记的300余家事业单位中，有60余家事业单位的法定代表⼈是兼职。其中，有近30名左右的⾏政⼈员，或⾏政部门的领导兼任下属事业单位法定代表⼈；有近40个事业单位的负责⼈，兼任了多家事业单位的法定代表⼈，兼职最多的，⼀⼈兼了五个事业单位的法定代表⼈，不论处级、科级都由⼀⼈兼任。毕竟⼀个⼈的精⼒是有限的，对每⼀项专业知识的掌握与了解也是有限的，此外，每⼀个事业单位的服务宗旨、业务范围，也各不相同，有的还具有排它性，在事业单位法⼈追求社会服务最⼤化、⾃⾝利益最⼤化的情况下，兼职过多，其⾓⾊定位与法定代表⼈的“代表性”问题，必然会引起质疑等⼀系列问题，不利于事业单位的发展。
⼆是变更登记不及时。按照《条例》、细则等相关规定，已登记的事业单位，其法定代表⼈因⼯作需要发⽣变更的，应在30个⼯作⽇内，到所在登记管理机关，办理事业单位法定代表⼈变更登记⼿续。但是在实际⼯作中，有⼀部分事业单位的法定代表⼈，变更登记不及时：有的事业单位，负责⼈变动很长时间了，也不及时到登记管理机关办理变更，等到开展相关业务活动，需要使⽤法⼈证书、机构代码证、银⾏帐号、法定代表⼈签名或印章等问题时，才想到要变更登记；有的领导变动后，还继续以原法定代表⼈的名义，开展业务活动；还有极个别单位，任命新的事业单位负责⼈，是为了解决个别⼈的⼯资福利待遇，根本就没有变更现有法定代表⼈的打算，或者准备等⼀段时间后，才准备变更法定代表⼈；有的拟任法定代表⼈，并不是规定的单位主要负责⼈，⽽是主要出资单位的负责⼈，即不符合《条例》规定，也违反了机构编制管理的要求。总之，在法定代表⼈的变更中，总有⼀些单位会因各种情况⽽拖延。
三是管理措施难落实。对事业单位法定代表⼈的管理，《条例》、细则，以及省组织部、编办、⼈事厅、财政厅、审计
局，2007年联合下发的《浙江省事业单位法定代表⼈管理暂⾏办法》等，对法定代表⼈的条件、权利、义务、责任、产⽣程序、兼职情况、离任审计、业务培训等，都提出了许多明确和具体要求。但在实际⼯作中，执⾏起来难度⽐较⼤，
各项措施的落实，也不是很理想。如离任审计问题。许多法定代表⼈，在离任前按要求审计的不多，继任的负责⼈，在登记为新的法定代表⼈时，提交前任离任审计报告的，也是少之⼜少，更有少数事业单位，在年检中财务报表也⽆法提供；在法定代表⼈的兼职问题上，管理起来更为困难，⼀些举办单位在确定事业单位领导时，对法定代表⼈的兼职问题把关不严时，造成⼀些事业单位的法定代表⼈，由举办单位的领导和⾏政⼈员兼任，既不利于管理，也不利于⼯作；⾄于法定代表⼈的培训，开展起来也有难度，我们原计划通过⼀年时间，举办两期培训班，对市本级的所有法定代表⼈轮训⼀次，但在实际⼯作中，我们⽤了两年时间，开了三期培训班，才完成这⼀任务,⽽且在培训中，还有近三分之⼀的单位，还是法定代表⼈派的“代表”来参加培训。
四是监管权限受限制。根据现有的⼈事⼲部政策，事业单位负责⼈的管理，主要按任免权限，由组织⼈事部门负责。事业单位登记管理部门，只是对拟任或聘⽤的事业单位负责⼈，进⾏登记管理。因此，
监管权限和⼿段相当有限。⼯作中⼀些事业单位的法定代表⼈，在⾏使职权，履⾏义务的过程中，擅⾃扩⼤业务范围、改变单位名称、提供不实财务报表、单位资质或失效执业许可、不按时参加年检、长期不开展相关业务活动的情况，时有发⽣。造成这些问题的责任，有很⼤⼀部分都与法定代表⼈的经营管理有很⼤关系，但在处理这些问题时，有关登记管理的相关政策规定，主要是针对事业单位法⼈，⽽对负有直接责任的法定代表⼈，却缺乏相应的处罚措施。此外，在对法定代表⼈的登记管理中，有⼀些举办单位，在拟任法定代表⼈的⼈选上，标准不⼀、宽严失当、把关不很严的现象也时有发⽣。尤其是⼀些机构规模⼩、⼈员编制少、经费⾃理、⼯作职能萎缩的事业单位，提出的拟任法定代表⼈，其⾃⾝素质、⼯作能⼒、业务⽔平等，与事业单位的服务宗旨、业务范围都存在⼀定差距，尽管如此，登记管理部门，也只能照单全收，予以登记。
⼆、法定代表⼈登记管理难的主要原因
造成事业单位法定代表⼈，登记管理难的原因是多⽅⾯的，但归纳起来主要有以下⼏个⽅⾯：
⼀是管理尺度模糊。在事业单位登记管理⼯作中，虽然《条例》，实施细则等政策规定，赋予了登记管理部门对法定代表⼈监督管理的⼀些职责。我省⼜根据⼯作中存在的问题，及时出台了《浙江省事业单位法定代表⼈管理暂⾏办法》，进⼀步明确了法定代表⼈管理的⼀些具体内容和要求。尽管如此，现有的相关规定，对法定代表⼈的管理还⽐较原则，各职能部门的监管权责的划分还不够明确，
相关监管制度和规定还存在⼀定局限性，缺乏配套处置措施，落实起来难度较⼤，尺度也难以把握。⼀旦发⽣违规问题，如果有关⽅⾯不予配合，登记管理机关难有作为。⽐如《条例》中，对事业单位不按条例规定办理登记的，
由登记管理机关责令限期办理，逾期不办的，由登记管理机关建议对该事业单位的负责⼈和其他直接责任⼈员依法给予纪律处分（第⼗⼋条）。但⼀旦出现这些情况，登记管理部门的“建议”，很难发挥作⽤，很难落到实处。再如《浙江省事业单位法定代表⼈管理暂⾏办法》，由省编办等五部门联合下⽂，应该具有⼀定的权威性和⼯作⼒度，但在涉及法定代表⼈的资格问题、兼职问题、培训问题、离任审计问题等⼀些规定时，灵活性太⼤，原则性太强，操作起来难度也⼤。
⼆是管理⼿段简单。对事业单位法定代表⼈的监督管理，从程序上看，主要反映在设⽴登记和部分变更登记两个环节上；从时间上看，⼀年⼀度的年检，也能对法定代表⼈的监管产⽣⼀些影响。除此之外，登记管理部门对事业单位的运转情况，法定代表⼈的⼯作情况，知之甚少。更为重要的是⽬前仅有的这些监管⼿段，有些也仅流于形式，⾛⾛过场。在设⽴登记、法定代表⼈的变更登记中，也仅仅是要求被登记单位，提供⼀张法定代表⼈的登记表和任职⽂件，⾄于所涉及的相关情况，并没有进⼀步核实求证。对于年检，也仅仅是从事业单位上报的年检报告、财务报表等材料中，了解⼀些事业单位和法定代表⼈的情况，这些情况是否真实、全⾯、有效，⼼中并⽆多少把握。⾄于法定代表⼈的离任审计、业务培训等，涉及⾯⼴，牵涉到多个部门，开展起来难度更⼤，很难经常开展和长期坚持。
客观地说，这种过于简单、有限的监管⼿段和形式，很难对事业单位法定代表⼈，进⾏有效地监督管理。
三是管理队伍薄弱。我省的事业单位登记于1994年全⾯启动，虽然通过⼗多年努⼒，全省各市县（区）都设⽴了事业单位登记管理部门，但⼈员编制并没有全部到位，在很⼤程度上影响了⼯作的开展。⾈⼭地处海岛，⼈⼝和经济总量相对较少，整个编办系统⼈员编制本来就不多，落实到事业单位登记管理部门，从市本级到县（区），仅有⼀⼈从事这项⼯作，⽽且还要兼做其它⼯作。此外，市县（区）登记机关，为参照公务员管理的事业机构。其⾃⾝为事业性质，⼀定程度上影响了登记管理部门的权威性，不利于监督管理职能的发挥。由于⼈员编制不⾜，管理队伍薄弱，机构设置不到位，登记管理部门，在对法定代表⼈的监管上，也是忙于应付和完成任务，缺乏主动性和责任感。少数登记管理部门，⾃觉或不⾃觉地放松监管尺度，降低监管标准，不敢对监管对象严格把关，也在很⼤程度上影响了对法定代表⼈的监管质量和⽔平。
四是管理对象不理解。登记管理主体与客体之间的良性互动，是做好法定代表⼈登记管理的两个重要⽅⾯。如果没有各事业单位的理解和⽀持，仅由⼀个机构级别低、⼈员少，监管⼿段⼜相对有限的部门，对事业单位的法定代表⼈进⾏登记管理，是存在⼀定难度的。尽管绝⼤多数事业单位，都能很好地配合登记管理部门的⼯作，但也有少数单位，往往从本单位需要出发，对事业单位登记管理不够重视，对登记管理部门的⼯作缺乏理解和⽀持，⼀味强调⾃⼰⼯作的特殊性；或者对事业单位登记管理
制度，认识不清，理解不深，不能很好地配合登记管理部门。⽐如，少数单位对法定代表⼈兼职把关不严，⼀⼈⾝兼多个事业单位法定代表⼈的情况还⽐较普遍；极个别单位还不能严格按照《条例》、实施细则和《浙江省事业单位法定代表⼈管理暂⾏办法》等有关要求，提出拟任法定代表⼈；⼀些法定代表⼈变更登记不及时，变更时⼜⽆法提交前任法定代表⼈任期经济责任审计报告；少数法定代表⼈不能按要求，参加法定代表⼈培训，不按时参加事业单位年检等等。
三、完善法定代表⼈登记管理的措施
加强事业单位法定代表⼈登记管理，涉及⾯⼴、政策性强，需要从政策制订、制度建设、⼈员素质和内部管理等多⽅⾯⼊⼿，才能把这项⼯作做实、做细、做好。
1、加强政策研究，完善法规建设。
《条例》、细则等有关政策法规，为事业单位法定代表⼈登记管理，提供了基本的法律依据，但仅依靠现有的政策法规，还远远不够。事业单位的特殊性，事业单位领导管理的复杂性，决定了法定代表⼈管理具有跨部门，多层次的特点。它涉及到组织⼈事、机构编制、举办单位等多个部门。因此，加⼤政策调研⼒度，完善事业单位法定代表⼈管理的相关法规建设，就显得尤为重要。
同时。事业单位登记管理制度，是为了适应社会主义市场经济需要，根据《中华⼈民共和国民法通则》
等政策法规，⽽逐步建⽴起来的。从1998年，国务院《事业单位登记管理暂⾏条例》颁布⾄现在，已有10多年时间。随着改⾰开放的深⼊，市场经济的发展，事业单位登记管理的内外环境，发⽣了很⼤变化，《条例》、细则的有些内容，已难以跟上事业单位登记管理的步伐，或者说按照现有的条款，解决实际⼯作中遇到的⼀些问题，还⽐较难处理，缺少说服⼒，有些还容易产⽣误解。
尤其在法定代表⼈的管理⽅⾯，《条例》、细则所涉及的内容并不多，如法定代表⼈管理中的兼职问题、离任审计问题、履⾏职责问题、业务培训问题、监督管理问题、违纪处分问题等，还缺乏有效的规范和相应的措施。因此，要针对《条例》、细则中的⼀些薄弱环节，加⼤政策调研⼒度，研究出相应的政策和措施。对涉及事业单位法定代表⼈管理的相关问题，要进⾏分析归类，对职能交叉、权责不清、任务不明的⼀些问题，要拿出具体的措施和解决办法。
要明确组织、⼈事、审计、举办单位和登记管理等部门，在法定代表⼈监督管理中的相关责任，并纳⼊《条例》与细则之中。使其各司其职，相互配合，形成合⼒，增强监督管理的权威性、规范性和可操作性。同时，还要做好与其他政策法规的衔接与协调，使事业单位法定代表⼈登记管理中遇到问题逐步得到解决，改变法定代表⼈登记管理中，法规不健全，责任不明确，制度不落实，措施不得⼒的局⾯，不断提⾼登记管理部门的监管⽔平。
2、强化责任意识，完善监管机制。
加强事业单位法定代表⼈的监督管理，要以强化责任意识，建⽴科学合理的监管机制为着⼒点：
⼀是要建⽴协调监管机制。根据相关政策法规赋予各职能部的职权，建⽴互相协作，分⼯负责的⾏政管理机制，加强各部门间的配合与协调，形成设置有序、运⾏⾼效、分⼯负责和具有较强权威性的共同监管模式，强化事业单位法定代表⼈的监督管理。按照这⼀监管思路，可由机构编制部门牵头，组成有组织、⼈事、财政、审计和举办单位等部门，参加的临时性⼯作⼩
组，按照《条例》、细则等要求，对事业单位及其法定代表⼈遵守国家法律、法规和政策情况；开展社会公益活动情况；领导兼职情况；从事相关业务的资质和执业许可情况；财务管理情况；法定代表⼈的离任审计等情况，进⾏监督和检查。
⼆是要建⽴社会监督机制。许多事业单位，⼤多从事社会公共服务和社会管理职能，与⼈民众⼴泛接触，他们的⼯作质量、服务⽔平、办事效率、社会影响，在⼈民众中⾃有评价。因此，通过社会⼒量，利⽤⼴⼤众和社会舆论，对事业单位和法定代表⼈的遵纪守法情况；职责履⾏情况；按照宗旨和业务范围开展活动情况；社会服务情况；经费和资产运作情况；违约和社会投诉等情况，进⾏社会监督，既可提⾼事业单位的服务意识和社会形象，也可强化法定代表⼈的监督管理。
三是要建⽴奖惩激励机制。科学的奖惩激励机制，是加强监督管理的重要⼿段。建⽴事业单位法⼈及其代理⼈的监督管理机制，要从登记的主体和客体两⽅⾯考虑，也就是从登记管理部门和事业单位法
⼈两⽅⾯⼊⼿，以增强他们的的积极性、责任感和事业⼼：⾸先是登记主体的奖惩激励机制。要求登记管理机关和相关责任⼈，严格按照《条例》、细则和有关政策规定的程序、条件、时限等要求，对事业单位提供的法定代表⼈的有关⽂件、材料、证件、表格等，进⾏严格的审查，对符合条件者予以登记；对不符合条件者，说明情况，补充材料后，重新审查，如仍不合规定者，予以退回，不予登记；对⼯作中违反规定，不作为或乱作为的登记管理部门和相关责任⼈，要根据《条例》、细则等规定，给予当事⼈相应惩处；对⼯作中认真负责、成绩突出，⽆违规违纪情况的登记管理部门和相关责任⼈，给予适当的物质和精神奖励。
其次是登记客体的奖惩激励机制。将法定代表⼈的登记管理，与事业单位的资质评定、考核等次等考评内容挂钩；与相关⼈员、尤其是与法定代表⼈的职务晋升、政治荣誉和经济待遇挂钩。对⾃觉接受监督管理，成绩显著的事业单位及法定代表⼈，予以表彰奖励；对不能按要求接受监管的单位和法定代表⼈，按《条例》、细则及相关规定予以必要的惩处，不搞迁就照顾，下不为例。
3、加强队伍建设，完善机构编制。
事业单位法定代表⼈登记管理，是事业单位登记管理制度的⼀项重要内容，是与企业登记制度、社团登记制度并列的⼀项法律制度，属于⾏政许可的⼀项重要内容。为有效地实施事业单位登记管理，提⾼登记管理质量，建⽴机构独⽴、编制相应⼈员、强化队伍建设，是做好法定代表⼈监管及整个事业
单位登记管理⼯作的基础。由于种种原因，事业单位登记与企业登记、社团登记，在机构编制上还存在⼀定差距，需要进⼀步落实到位。
⾸先是机构设置要到位。⽬前，很⼤⼀部分市、县（区）事业单位登记管理局，为参照管理的事业单位，少数事业单位登记管理局还没有单独设置，但同属于登记管理职能的企业登记、社团登记的管理部门，早已是⾏政机关。根据《条例》的授权，事业单位登记管理机关承担事业单位登记管理职责，理应明确为⾏政机构，纳⼊国家机关序列。⽽且在上⼀次机构改⾰中，也已有⼀些市、县（区）的事业单位登记管理局转为⾏政机构。因此，应根据登记管理部门的功能定位, 统⼀由参照管理的事业机构，变更为⾏政机构，同时还应针对事业单位登记管理中存在的问题，赋予登记部门监督管理的相应职能，以加⼤对法定代表⼈登记管理的⼯作⼒度，提⾼登记管理部门的主动性、积极性和有效性。
其次是⼈员编制要到位。配备相应的⼯作⼈员，是做好登记管理的基础。按照事业单位登记管理的程序和要求，事业单位法⼈的登记、变更、注销及年检，要经过受理、审查、核准、发证和公告等程序，同时还规定了完成这些程序，应遵循的⽅式、步骤、时限和顺序等，这些都是各级登记管理机关，必须遵守的原则。为保护申请⼈的合法权益，保证登记管理机关及其⼯作⼈员公正有效地⾏使职权，防⽌越权和不作为等违规⾏为的发⽣，根据《条例》、细则等规定要求，在受理、审查和核准的每⼀法定程序中，必须专⼈办理，各负其责，相互监督，以实现登记⼯作接案、审查和核准分开的⽬标，为此，在进⼊审查程序时，细则第34条第3款，还要求“指派两⼈以上的⼯作⼈员进⾏核查”。因此，
从登记⼯作的程序要求
和⼯作量考虑，登记管理机关的⼈员编制，⼀般不能少于3⼈，否则将⽆法按照规定的法定程序运作，也不利于登记管理⼯作的顺利开展。
三是队伍建设要到位。提⾼⼈员素质，是做好登记管理⼯作的前提。基层登记管理部门⼈员不齐、业务不专、执法不严，是⼀个⽐较普遍的问题，因此，强化伍建设，培养⾼素质⼈才，加强对《条例》、《实施细则》、《⾏政许可法》，以及相关知识的学习和了解，增强依法⾏政的⾃觉性，提⾼依法办事的能⼒；建设责任⼼强、能吃苦、会⼲活的登记管理队伍；加强各项业务培训；优化⼈才结构，挑选⼀批懂经济、会管理、有较⾼学历的⾼素质⼈才充实登记管理队伍，选调⼀批在基层登记管理机关⼯作，且经验丰富，有⼀定⼯作能⼒和管理⽔平的⼲部，补充到登记管理机关；加强内部管理，增强服务意识，以⾼效务实的⼯作作风、热情周到的服务态度，不断改善服务⽅式，切实提⾼办事效率，提供⾼效优质服务等，都是今后各基层登记管理部门，加强⼈员队伍建设的主要任务和⼯作重点。
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