EXPERIENCE
区域治理
梁思源1，黄睿2，范泰延3，付艺伟1，徐奥3
1.山东大学翻译学院；
2.山东大学文化传播学院；
3.山东大学法学院
摘要：燃放烟花爆竹是我国重要的传统习俗，为解决烟花爆竹生产、燃放等过程中存在的环境污染等问题，我国一直实施较为严格的烟花爆竹管控政策，但在政策推进、政策效果提升方面却面临诸多难题。本文在总结前人研究成果和梳理山东省烟花爆竹禁限政策的基础上，对山东省的青岛市、烟台市和临沂市三地开展实地调研，探讨烟花爆竹禁限政策的推进困境及其原因，从多角度为完善山东省烟花爆竹禁限政策提出可行性建议，从而推动我国大气污染治理进程。 关键词：烟花爆竹；禁限政策；政策完善；大气污染防治
中图分类号：[R122.7] 文献标识码：A 文章编号：2096-4595（2020）17-0025-0002
一、引言
燃放烟花爆竹是我国重要的传统习俗，但也带来了大气污染等环境问题。随着我国城镇化进程加快，烟花爆竹燃放管理日益成为城市治理的一大难题。20世纪90年代，多地实施烟花爆竹禁放政策，但执行中面临诸多问题，违规燃放行为屡禁不止。2005年后，各地由全面禁放逐步调整为有限制地许可燃放。
近年来，我国大气污染防治形势日益严峻，烟花爆竹禁限放政策的调整再一次被提上日程。2020年2月，生态环境部宣称将继续稳步推进我国大气污染防治攻坚战的进程，全国各地再次调整烟花爆竹禁限政策，加强对烟花爆竹燃放的管控力度。
我国烟花爆竹禁限政策已实施多年，国内学者已对其进行了一定的研究。一些学者通过对比实施烟花爆竹禁限政策前后某一城市空气质量数据，评估禁限政策带来的环境效益，进而分析政策的实施效果。与此同时，一些学者从政策表现及执法机关等角度研究政策执行困境。一方面，周星等人指出，多年来我国烟花爆竹管控政策的禁放范围、惩罚力度等内容不断变动，缺乏稳定性；[1]另一方面，何雨田指出，禁限放政策的执行面临着法律规定不完善、管理体制不顺畅等难题，主管机关执法力度不足。[2]
在对困境进行分析后，学者提出了对应的解决措施。例如，吴萌根据“生活环境主义”的经验，提出要从源头上消除环保隐患，转变大众观念。[3]叶国斌着眼于社会协同治理长效机制的构建，认为以任务分解和过程实时监督为重心协同推进禁燃禁放工作，能够避免各协同治理主体之间的隔阂与冲突。[4]
综上所述，学界对烟花爆竹禁限放政策
的研究主要在于政策效果的评估和执行困境
的分析，也提出了一定的建议，但仍有不足。
多数研究只着眼于某一地区，缺乏对比性分
析；多数研究针对政策执行困境，缺乏对政
策本身优化的建议。本研究对山东省各地烟
花爆竹禁限政策进行述评，以青岛、烟台、
临沂为样本点开展实地调研，对比分析烟花
爆竹禁限政策执行困境，提出完善建议，旨
在推动政策落实与效能提升。
二、山东省现行烟花爆竹禁限政策述评
山东省各地级市根据烟花爆竹燃放情况
进行相关政策规定，相继出台烟花爆竹管
理条例，明确规定禁限放地区范围及禁止
燃放具体规定以及相关部门各自负责的职能
范围。
各地划分禁（限）放区的标准包括地点
和时间。限制地点主要是指各市在考虑不同
区域的人口密度、空气质量等特点的基础上，
将中心城区以及国家机关等重点消防单位设
为禁止燃放的区域，全面禁止燃放、销售、
储存烟花爆竹。限制时间则是指各市规定在
空气指标达到重污染的情况下，在全部行政
区划范围内均不能燃放烟花爆竹。同时，
各市均规定了燃放烟花爆竹的审批程序，在
重大节日和重要庆祝活动时允许主办单位按
照分级管理的规定申请，合法合规燃放烟花
爆竹。
在职能划分方面，县级政府统领烟花爆
竹管控工作，公安部门作为主要执法部门，
负责日常的烟花爆竹公共安全管理工作，
应急管理部门负责烟花爆竹经营的安全监督
管理工作，其他部门应予以配合。此外，
各市均规定了有关的举报奖励和违法处罚办
法，以此鼓励市民相互监督，遵纪守法。
三、山东省烟花爆竹禁限政策执行困境
分析
烟花生产（一）执行困境表现
1.供给侧：市场准入门槛低，销售环
节不规范
在供给侧方面，烟花爆竹生产行业“小
作坊”数量多、分布分散，市场准入门槛低，
销售环节不规范，政府在执行政策和监管过
程中面临重重困难。具体表现为：生产企业
分布分散，逐个监管难度大；监管部门难以
涉足乡下销售单位与直销环节；部分企业存
在侥幸心理，监管缺位时会继续违规生产；
部分企业对政策理解不到位，实际生产过程
中执行不力。同时，销售环节的不规范也催
生了更多违法违规行为。烟花爆竹的销售虽
然在主要城区得到了有效监管，但部分烟花
爆竹生产和售卖的“主阵地”却转移至郊区
及农村地区，导致了更加严重的市场乱象。
2.需求侧：众燃放需求难以满足，
政策施行存在阻力
燃放烟花爆竹的习俗由来已久，时至今
日，燃放烟花爆竹已然成为许多民众的习惯。
目前在大多数烟花爆竹推行禁限政策的城市
中，都会存在民众抗拒政策的情况，其原因
主要在于燃放烟花爆竹的习俗在民间已根深
蒂固，成为民众的传统乃至情感寄托，政策
的令行禁止则会使民众产生抵触心理，为政
策实行增添阻力。相关政策施行时，若采取
“一刀切”或者希望“一步到位”，针对不
同情况利用相同政策，往往会取得适得其反
的效果，不利于政策长期实施。
（二）困境原因分析
1.生产流程不规范，缺少环保型替代
作者简介：梁思源，生于2000年，本科，研究方向为环境治理。
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