纳税服务绩效评价体系论文
建立纳税服务绩效评价体系的思考
摘要：运用现代公共管理理论和绩效管理理论研究、指导、优化、整合纳税服务工作，是税务部门适应服务型政府职能转变，促进税收行政现代化的必然趋势。近年来，纳税服务工作在理论、方式、实现途径上都取得长足进步，逐步走上了统一、规范、有序的良性发展轨道。“服好务”在税收征管中的突出地位，已和“执好法”一起构成税务部门两大核心业务。与此同时，对纳税服务绩效如何进行有效监督考评，成为一个新的课题，税务部门为此做了不少有益尝试，在原则和方法上提出了许多见解，但对绩效评价体系的完整构架却没有一个清晰的归纳。本文试图通过借鉴比较，立足纳税服务工作现实，提出纳税服务绩效评价体系理论构想。
关键词：纳税服务；绩效评价
纳税服务绩效评价，是客观反映纳税服务绩效，保障纳税服务工作保持正确方向并不断改进
的工作机制，是整个纳税服务体系建设中的重要组成部分。充分发挥绩效评价在提升纳税服务质量、实现“两提高量降低”（提高税法遵从度和纳税人满意度，降低税收流失率和征纳成本）的目标，是各级税务部门关注并深入思考的问题。
一、当前纳税服务绩效评价机制存在的问题
长期以来，税务部门注重以组织收入为中心，强化税收执法，纳税服务却是“软指标”，各级税务部门和税务干部对纳税服务的重视程度还不够。近年来，各级税务部门才逐步健全了纳税服务专职机构，在此之前，纳税服务绩效评价指标散见于其他各部门的绩效考核指标中。因此，目前纳税服务绩效评价机制还不完善，具体存在以下几方面问题。 一是评价体系不科学。目前，各级税务部门纳税服务绩效考核指标主要围绕当年确定的主要工作来设置，每年指标设置各不相同，无论是内部考核还是第三方调查，在指标设置、评价方法、评价标准方面都比较随意，缺乏系统性、规范性。没有形成系统的绩效评价指导思想，没有规范化的考核流程，没有形成科学化的评价指标体系。
二是评价主体不全面。内部评价以上级对下级评价为主，下级只有被动的服从和落实，干
部参与度低，一般干部对纳税服务评价的需求得不到反映，难以引起干部的“共鸣”。外部评价机制不健全，第三方纳税人满意度调查还没有形成稳定的、长期的机制。
三是评价指标不完整。由于对纳税服务的目标、要素把握不准，评价指标多设置在纳税服务的设施、纳税服务制度的执行、纳税服务的方式等方面，对纳税服务的整体规划、服务效率、服务标准关注不够。许多税务机关的纳税服务绩效评价指标集中在日常宣传、网站评估达标、满意度调查、需求管理与调查、服务投诉等粗线条方面，导致评价指标设置不完整、不科学，不能真实反映纳税服务的绩效和纳税人的需求，造成纳税服务评价指标与纳税服务需求脱节。纳税服务指标设置缺乏量化，导致评价以主观为主，不能客观反映纳税服务的真实水平。
四是评价结果不运用。各级税务部门在绩效考核体系中虽然都规定了把纳税服务绩效评价结果作为干部考察学习、评优评先、晋升晋级等的重要依据，但往往只是留在纸面上，存在于文件中，并没有把这一规定落在实处。纳税服务绩效评价结果没有完全与激励机制相联系，没有把绩效评价结果与干部的个人激励机制结合，造成部门与干部对纳税服务绩效评价结果重视度不高。
二、国外纳税服务绩效评价的主要做法
20世纪90年代以来，西方发达国家把纳税服务绩效评价作为政府绩效评价的重要组成部分，在制定政府整体战略规划中的绩效指标和评价，就包括了纳税服务绩效评价指标。而在绩效评价指标的设置中，又以服务对象（纳税人）为中心，把纳税人当作顾客，以顾客满意度作为衡量纳税服务绩效的标准，在纳税服务绩效评价方面做出积极响应。从西方发达国家纳税服务绩效评价的实践过程来看，主要呈现以下趋势。
（一）纳税服务绩效评价呈现制度化。西方发达国家把纳税服务绩效评价与管理纳入相关制度或法律法规，确保纳税服务绩效评价定期、持续开展。如美国的《联邦税务局2009-2013年战略规划》规定了纳税服务绩效评价的指标体系，英国税务海关总署要与财政部门签订三年期的公共服务合约，规定纳税服务的高层次目标、重点目标和重点目标下的关键绩效目标，定期制定部门战略目标，通过了解客户的需求和期望，以客户为中心开展工作。这些制度的建立促进了纳税服务绩效评价和管理更加规范、健康地发展。
（二）纳税服务评价指标设置量化。西方发达国家尽量建立可量化的考核指标体系，真实反映税务部门的服务成果。如美国税务部门从电话咨询、电子服务、面对面服务、书信服
务四个方面设置数量、满意度、比重、时间等考核指标，便于量化。世界著名咨询公司埃森哲公司制定的税务机关评价模型也是从定量的指标来反映税务部门的工作成果和成本效率。
（三）绩效评价目标突出纳税人为中心。各国虽然将纳税服务和严格执法并重看待，但纳税服务绩效评价更关注测评纳税人对税务部门所提供服务的水平和质量满意度上。如美国设置的评价指标体系共有67服务评价器项，其中由纳税人的评价和参与度来考核的有33项，其他中介机构的评价和参与度来考核的有25项。通过纳税人和中介机构的评价检验纳税服务的效果，以提高税务机关的工作效率和纳税人的税法遵从度。
（四）绩效评价主体多元化。西方发达国家纳税服务评价不仅重视政府机关作为评价主体的考核评价，还非常重视公民个人、社会团体、社会舆论机构和中介组织等对纳税服务绩效的社会评价与监督。如美国建立了完整的外部监督体系，通过国会、政府问责局、总统行政管理和预算局、中介机构、纳税人满意度等对税务部门的工作及服务绩效进行监督考核，通过多元化主体的评价客观反映税务部门的纳税服务评价绩效。
三、完善纳税服务绩效评价体系
要不断提升纳税服务的水平，就要形成完善的纳税服务绩效评价体系，做到思想上重视、制度上完善、评价上客观、激励上保障，通过绩效评价检验纳税服务的成效。
（一）牢固树立纳税服务绩效评价的理念
纳税服务绩效评价需要各级税务机关全体干部职工的共同参与。开展绩效评价，各单位的领导首先要形成共识，充分认识到绩效评价是一根指挥棒，能引领纳税服务工作质效的提高。在此基础上，对全体干职工进行充分的思想动员，向干职工讲明实施绩效评价的紧迫性和必要性，营造良好氛围。绩效评价离不开一般干部的参与，在开展绩效评价过程中要关注和满足一般干部的合理诉求，正视和解决一般干部的正当权益和实际困难，不断提高全体干部对绩效评价的理解和认同感，充分挖掘和调动全员参与的积极性，夯实开展绩效评价的思想和组织基础。
（二）绩效评价体系应具有系统性
税收的主要职能是组织财政收入，要有效地组织好财政收入，构建和谐的征纳关系，就需要完善的纳税服务。正如外国有句税收谚言所说“税收工作既要拨鹅身上的毛，又不能让它
叫”一样，税收执法与纳税服务密不可分，执法是基础，服务是为了更好地执法。所以对纳税服务水平的评价，不能单独就服务评服务，简单弄个测评，或直接就是对办税服务厅的考核，而是应放到税收工作总体中，将纳税服务绩效评价体系融入整体税收工作绩效评价体系中，构成税收工作评价体系的一个子系统。这样才能有效避免考核评价的片面性，避免为追求纳税人满意度而重服务、轻执法现象的发生，才能正确处理好组织收入与规范执法、优化服务和支持发展的关系。
（三）绩效评价主体和形式应具有多样性
绩效评价只有客观、公正、全面，才能如实地反映考核对象的纳税服务水平。这就需要我们引入多种评价主体，通过税务机关、纳税人、第三方等不同主体，运用不同重点的指标对纳税服务进行全方位评价。构建三方评价系统：税务机关自我评价、税务机关上级对下级评价和下级对上级评价情况的反馈为第一方评价；纳税人对税务机关纳税服务工作的评价为第二方评价；社会各界通过多种形式对税务纳税服务的评价和税务机关委托第三方对税务纳税服务的评价为第三方评价，通过评价器、意见箱、座谈会、电话调查、网上调查、问卷调查、实地测评、考核打分等多种形式，对纳税服务主体进行客观公正评价，解
决税务机关纳税服务绩效评价存在的公众评价参与不足、评价主体呈现集权倾向、封闭性评价、独立性不强导致结果公正性不足等问题。
（四）评价体系指标设置应具有科学性
科学界定评价标准和内容，是绩效评价的核心，也是绩效评价的难点。指标体系要以定量为主，定性为辅；要保持评价指标的动态性，评价指标要依据本单位最新工作部署，及时调整重点。
基本指标可设置四大类：一是服务投入类指标，即为提供纳税服务所需投入的资源，如设置纳税服务预算投入、办税服务厅建设标准、服务设施、人员培训等指标。二是服务过程类指标，即纳税服务不同类别的不同流程及其绩效评价，纳税服务包括税法宣传、纳税咨询、办税服务、权益维护、信用管理、社会协作等众多的类别，应根据不同的流程设计专门的评价内容，主要评价税务人员素质、工作质量、办事效率、政令贯彻、整体形象等，可分为服务流程合理性、快捷程度、服务准确率、服务数量等。三是服务产出类指标，即纳税服务部门或机构提供的产品，如提醒服务、维权服务等，表现为种类、数量、品种、规模等，可从实用性、便捷性、主动性、及时性、规范性、公正性方面入手，考评是否主
动开展税法宣传、宣传解读工作，是否主动了解纳税人的困难和需求，是否主动为纳税人提供服务等。四是服务结果类指标，即纳税服务部门或组织提供的产品或服务所产生的影响，表现为纳税人满意度、纳税遵从度、服务绩效比率、社会认可度、服务质量指数等，以考察服务的主动性、服务态度和服务水平特别是纳税人的感受。
除基本指标外，还应设定修正指标，如通过权重调整加以修正、通过区间分值加以修正、通过系数浮动加以修正等。
（五）绩效评价要注重客观性
利用信息化手段建立纳税人随时参与的纳税服务评价平台，通过纳税人根据纳税服务主体提供纳税服务情况进行实时测评，及时掌控纳税人的诉求，实现纳税人对纳税服务工作的实时评价。纳税服务评价平台应是集数据采集、汇总、分类、管理、评价、考核为一体的专用软件。通过软件的数据采集、实时统计、智能统计、智能报表、员工管理五大功能，实现对纳税服务工作全方位、全覆盖、全时段的规范化管理。同时，系统可以即时、准确、全面地反馈、监控、统计整体满意度、各时段到达人数、办税人员完成工作量、各业务工作量、票号等待时间5项纳税服务的关键数据，为纳税服务工作的高效开展提供了科学
依据。对纳税服务主体进行量化考核，减少手工操作的主观性，达到客观真实评价纳税服务的目的。
（六）评价结果要起到激励性
纳税服务质效要不断提升，既要完善纳税服务绩效评价机制，更要把绩效评价结果作为激励税务干部优化纳税服务的手段，在物质刺激的基础上融入精神的促动。根据纳税服务绩效评价结果对不同单位、不同部门、不同岗位进行排序，将绩效评价结果与各单位、各部门的奖励、荣誉与挂钩。加大对纳税服务标兵、能手的奖励和鞭策，充分调动干部自我提高自我完善的积极性。对干部职工要根据评价结果在外出学习考察、评先评优、干部提拔等方面优先考虑；对纳税服务绩效评价结果不理想的干部职工则采取跟班学习、降低考核等次等手段来促进其改进提升，对纳税服务水平较差的单位进行通报，对主要领导进行诫勉谈话，做到赏罚分明。通过对各级税务机关和税务干部产生正面引导和反面约束，自然就能推动绩效评价工作按照设想的目标、意图前进，推动纳税服务水平的提高。
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