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引言
加快农业转移人口市民化是推进新型城镇化的首要任务。十九大报告明确提出“要以城市为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。四川省委要求成都市要立足吸纳农业转移人口规模较大的发展实际，有序推进农业转移人口市民化，全面彰显成都作为西部特大中心城市的开放性和包容性。虽然成都市近年建立了较完善的条件入户和积分入户“双轨并行”的户籍政策体系，有力推进农业转移人口市民化进程，但由于受户籍、土地、社保和就业等制度的掣肘，农业转移人口市民化进程推进十分缓慢。其主要原因在于相关政策制度更多是单独存在的，没有形成相互协调促进的政策体系，甚至存在相互干扰、妨碍和矛盾等现象，从而降低了政策体系的功能和作用。因此，进行成都市农业转移人口市民化政策体系分析及优化十分重要，有助于强化农业转移人口市民化政策体系的协同集成效应，妥善解决进程推进缓慢的问题，有力促进经济发展方式转变，有效推动成都市经济社会持续稳定健康发展。 1.成都市农业转移人口市民化政策体系存在的问题
1.1户籍入户门槛设置较高
户籍人口城镇化率是农业转移人口市民化身份变更的主要表现形式。成都市虽针对不同人的具体特点提出了积分入户、技能入户、购房入户、投靠入户等系列落户方式，但由于未考虑成都各区域吸引力状况，没针对主城区、副城区与卫星城市三者功能定位的差异实施差别化户籍制度。农业转移人口由于学历技能普遍双低，现行入户政策对其而言是比较严苛的。从条件入户来看，除执行国家层面规定的23项政策外，还实施人才优先发展战略4项政策，这对多数农业转移人口而言是很难符合的；从积分入户来看，社会保险缴纳、个人贡献、教育背景等指标的设定对其来说较高，让他们难以取得规定积分，从而无法申领到城镇户籍，这既会降低市民化意愿，也会影响市民化推进进程。农业交易
1.2社会保障制度不够完善
完善的社会保障制度具有调节分配、生活、促进经济和稳定社会等重要作用。虽然成都市出台了一些保障农业转移人口权益的政策，但社会保障制度并不够完善。一是于2009年开始推行的新型农村社会养老保险的购买率未达到100%，缴费档次、金额、年限、补贴标准以及补缴费时间、方式的设计没有完全考虑农业转移人口的流动性；二是新型农村合作医疗制度存在宣传不够到位、农民认识不足、异地就医结算报销难、医保报账方式不便捷等问题；三是城乡基本医疗保险门诊统筹办法未充分考虑农业转移人口工作生活地点多变的特点，对“人人有医保”和“保随人行”的落实不够到位，在一定程度上削弱了农业转移人口缴纳医保的意愿。因此，城乡之间、城市之间的社保如何并轨、衔接和整合，会直接影响农业转移人口在城市定居的意愿，制约城镇化的推进进程。
1.3土地制度改革进展缓慢
农村土地制度的改革不仅涉及农民与土地的关系，也决定着劳动力和土地要素的流动方式。农村承包经营地、集体建设用地和宅基地的权益事关农民的衣食住行，这些土地权益的确权登记发证关系到农民能否放心外出务工就业和进城落户。一是虽农村土地已完成确权，但并没有全部领到确权证。二是农村土地流转机制不够完善，农村土地经营权流转交易市场处于试点阶段，农业转移人口还不能充分享有土地流转收益。三是农村宅基地交易限制诸多，交易人局限在本村村民之间，且不得用于非农建设，交
成都市农业转移人口市民化政策体系分析及优化
王凌谨 王俊涛 詹 琳 张 华
（西华大学经济学院，四川 成都 610039）
摘 要：推进农业转移人口市民化既是扭转城乡二元结构的关键环节，也是实现新型城镇化发展的必由之路。文章深入剖析了成都市农业转移人口的市民化政策体系，发现存在户籍入户门槛设置较高、社会保障制度不够完善、土地制度改革进展缓慢、就业制度设计存在缺陷、政策制度之间不够协调等问题，这使得农业转移人口难以享受与市民同等权益，无法真正融入城市。成都市应特别注意市民化
政策制度之间的整体性、系统性和协调性，充分发挥政府的主导作用，聚集城乡经济循环畅通，创新改革户籍制度、完善社会保障制度、确保土地权益落实、加强就业制度改革、统筹协调政策工具，切实加强“多规合一”整合，加快农业转移人口市民化进程，加速推进新型城镇化建设，有效推动成都市经济持续健康发展和社会和谐稳定。
关键词：成都市；农业转移人口；新型城镇化；政策体系
文章编号：ISSN2096-0743/2021-011-0155
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易价值大为降低。四是农村集体建设用地流转存在制度不够完善、行为不够规范和收益分配不够公平等情况。农村土地流转推进缓慢使得很多农业转移人口持观望态度，不愿进城落户，影响农业规模经营，无法释放出农村土地流转的交易价值，影响城乡要素市场配置效率，削弱城乡融合发展动力。
1.4就业制度设计存在缺陷
农业转移人口的就业能力和质量有待提升，存在工资待遇低、劳动时间长、劳动条件差、雇佣关系不
体内振动出去吃饭规范、权益维护困难等问题，这既制约了产业工人队伍的稳定性和可持续性，增大了企业的用工成本，也削弱了农业转移人口在城市积累财富的能力，降低了其融入城市的能力和意愿。原因在于城市就业制度、政策与城乡二元结构之间存在转换矛盾。一是难以完全获得与市民平等的公共服务，处于城市管理和服务体系之外，在福利、劳保、休假、医疗、养老等多方面不能获得正当权益保障。二是就业技能培训难于落到实处，存在执行责任不明、培训投入不足、管理监督不力等现象，导致就业技能培训没有落实。三是劳动权益受到侵害，如用工单位不签订劳动合同、同工不同酬、克扣拖欠工资、工伤认定难、无“五险一金”等。四是农业转移人口虽长期在城市就业与居住，但在子女教育、社会保障和购房资格等方面未享受与市民同等待遇。城市公共服务的不均等增加了农业转移人口流动就业的成本，大大降低了落户意愿。
1.5政策制度之间不够协调
市民化政策制度是加快推进新型城镇化建设的基础，而政策制度之间的协调配合和有机衔接是农业转移人口平等享受基本公共服务的保障。成都市作为大规模吸纳农业转移人口的城市，虽然在户籍、社保、土地、就业等政策制度方面作出了推进市民化进程的顶层设计，但农业转移人口流入地政府部门的主体帮扶责任落实不够到位，未能深入了解其切实需求，制定的政策制度之间存在不协调、不和谐甚至冲突的地方，使得政策制度之间无法形成集聚效应，市民化通道没有切实畅通。一是户籍政策不利于低学历低技能的农业转移人口落户城市，不适应其家庭式迁移的发展趋势；二是农业转移人口无
法享有与市民同等的就业权益，如失业登记、职业指导、就业扶持、创业资助、贷款补贴等；三是农业转移人口在住房、医疗、子女教育等方面无法享受与市民同等的权益；四是农业转移人口的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权得不到有效维护。这些没有得到足够重视和明确的问题在一定程度上阻碍了市民化推进进程。
2.促进成都市农业转移人口市民化政策体系优化的建议
2.1创新改革户籍制度
户籍获得是农业转移人口市民化的重要标志，这不是一张简单的纸，更是城市、市民及自身对其身份的划归、接纳与认同，若其不能有效实现社会身份转变，只能形成“候鸟式”城乡往返局面。因此，成都市应高度重视农业转移人口户籍制度的创新改革问题，综合考量城市劳动力需求和承载力，积极探索破解城市化和市民化困境的办法，让更多农业转移人口落户城镇。一应大幅降低落户门槛，适当放宽非五城区的落户条件，按照单一或综合指标的考量方式，如社保缴纳年限、工作年限、就业稳定性等指标，允许符合条件的农业转移人口落户城镇。二应针对主城区、副城区和卫星城市的特点，实行差别化落户政策，为加快市民化和城市化进程创造条件。三应主动运用家庭式人口迁移规律，创新农业转移人口家庭“链式”落户办理的条件和流程。只有让更多的农业转移人口落户城镇，让其成为市民，才能有效破解城乡二元结构，加快推进市民化进程。
2.2完善社会保障制度
社会保障制度是影响农业转移人口市民化意愿的重要因素，不仅涉及农业转移人口自身及家庭，更关乎社会的和谐稳定。成都市必须强化以人为本的管理理念，切实调研农业转移人口及家庭的实际需求，不断完善社会保障制度。一应加强基础配套建设和公共服务建设，保障和提升城镇的综合承载能力和公共服务水平，吸纳更多的农业转移人口，既要将其纳入住房保障体系，也要落实医疗保险接续和城乡医保整合。二应立法规定用工单位至少为员工购买养老、医疗及工伤保险，实现应保尽保，同时切实加强监管，严格督促落实，对于执行不够规范到位的，既要补齐补够，也要坚决惩处。三应高度重视农业转移人口子女教育问题，增加教育资源供给，建立灵活学习制度，健全学籍管理制度，全面放开异地高考限制，切实保障其子女平等享有受教育权。只有高度重视和维护农业转移人口的合法权益，让他们公平公正享受城镇公共资源和社会福利，才能有力加快促进农业转移人口全面融入城市。
2.3确保土地权益落实
新型城镇化建设的核心是以人为本，是人的城镇化在而非土地的城镇化。土地是农民安身立命之本，而土地利益与户口的挂钩，使得农业转移人口担忧失去农村承包经营地、集体建设用地和宅基地出让、抵押、互换的相应权益，这阻碍了市民化进程。成都市应建立有效的农地退出机制，健全农村产权流转交易市场体系，盘活农村土地资产，充分发挥农村闲置资源价值。一应做好农地确权颁证
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工作，赋予农民对承包经营地和宅基地应有的使用权、交易权和收益权，维护进城落户农业转移人口在农村享有的既有权益，消除后顾之忧。二应大力推动土地有偿流转和适度兼并，鼓励签订长期承包合同，促进农村土地集中经营和规模化经营，推动农村经济持续健康稳定发展。三应创新承包经营权换社保、宅基地换城市住房的置换方式、途径和流程，关键要建立让其能享受到土地增值收益的机制，不应截留挤占其应有的土地权益。四应为进城落户农业转移人口的农地流转创造条件，实现其农村合法权益（包括农村集体“三资”）的保值增值。只有合理有效保障和维护好其农地权益，他们才会毫无顾虑退出农村落户城镇。
2.4加强就业制度改革
稳定就业是城镇吸纳农业转移人口的关键，充足的就业岗位是农业转移人口获得劳动收入的重要保障。成都市应加大对农业转移人口就业的支持力度，不断增强其市民化的动能。一应注意建立健全公共就业服务机制，设立农业转移人口就业专项资金，切实保障其就业权益。二应注意促进农业转移人口实现就业，切实做好失业登记、职业培训、就业扶持等服务，拓宽转移就业渠道，创造就业容纳空间。三应注意大力实施创业带动就业的策略，加大创业扶持力度，落实免费评审、创业资助、项目补
贴等优惠政策。四应注意畅通举报渠道，加强多部门联合执法，有效清查治理工资拖欠问题，保障农业转移人口能按时足额领到工资。只有农业转移人口的劳动权益得到切实保障，才能更好推进新型城镇化，维护社会和谐稳定。
2.5统筹协调政策工具
选择并实施合理有效的市民化政策工具是实现新型城镇化建设目标的利器。由于农业转移人口市民化具有多元性、复杂性、动态性的特点，因此成都市在选择市民化政策工具时应始终立足产业发展与城镇化进程协同推进的实际。一应充分发挥政府部门的主导作用，深刻认识市民化的复杂性和艰巨性，充分考虑各方利益，多渠道征集建议，形成战略性、前瞻性、针对性和实效性较强的政策体系。二应高度重视政策工具与政策环境的耦合关系，统筹兼顾，整体设计，充分考量政策之间的整体性、系统性和协调性，让市民化政策多规合一，关联互动，共同形成集聚效应。三应将农业转移人口纳入城镇基本公共服务保障范畴，加大对城镇吸纳农业转移人口的支持力度，有序推动农业转移人口举家进城落户。四应切实维护进城落户农业转移人口在农村的合法权益，支持并引导他们依法自愿有偿转让其拥有的农村资产和权益。五应广泛听取意见和建议，不断改进管理方式，提升基本公共服务质量，优化完善市民化政策。只有不断增强市民化政策体系的针对性和实效性，才能有力推进农业转移人口市民化的进程。
综上，农业转移人口是产业发展和城市建设不可或缺的重要人。成都市新型城镇化建设质量和水平的提高离不开农业转移人口市民化的有序推进，其市民化政策的主要问题在于体制机制改革滞后，管理制度创新不足，政策之间没有形成合力，导致新型城镇化推进进程缓慢。应特别注意发挥政府部门的主导作用，以农业转移人口的切身利益为出发点，加速户籍、社保、土地、就业等制度的创新改革，营造农业转移人口市民化的良好环境，提升农业转移人口及家庭的城市融入水平，加快推进新型城镇化建设进程，为成都市经济社会高质量发展提供坚强保障。
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基金项目：成都市哲学社会科学规划项目“成都市农业转移人口市民化政策体系研究”，项目编号2019L52
作者简介：王凌谨（1997-），男，河南濮阳，汉，西华大学在读研究生，农村经济；王俊涛（1998-），男，河南信阳，汉，西华大学在读研究生，农村经济；张华（1970-），男，四川达州，汉，教授，硕士，西华大学，农村经济；詹琳（1996-），女，四川德阳，汉，西华大学在读研究生，农村经济。
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