汪坚强吴强杨新刚
摘要：针对实践中控规存在的诸多不适应性、调整频繁甚至“失效”等问题，从转型期控规运作的宏观环境的巨大变迁、控规运作对象的特殊性（快速城市化背景下的大规模城市开发）、城乡规划体系与制度不完善、技术标准滞后等外因，以及控规自身定位矛盾、技术理性不足、制度建设滞后等内因两个层面，深入探讨了现行控规“失效”的可能原因。基于此，研究指出，在新的历史条件下，控规改革，不仅要继续加强技术和方法的研究，更要加强控规的“运作机制与调整程序”设计（即制度建设），以防止控规随意调整的同时，增强控规的适应性。 关键词：控制性详细规划，失效，公共利益，转型期，制度建设
《城乡规划法》（2008）实施后，控制性详细规划（以下简称“控规”）成了城市（镇）国有土地使用和建设工程规划管理的前提条件，其法律地位空前提升。然而，近年来，控规似乎难以适应城市建设与规划管理的需要，在编制组织、用地控制、技术理性等方面出现了诸多不适应性[1]，控规指标调整频繁[2]乃至控规“失效” [3]屡见不鲜，城市开发频频“失控”。这不仅影响了控规的法定性与权威性，更使得城市开发中的公共利
益严重受损。鉴于此，首要任务是要厘清控规问题或控规“失效”的原因何在？究竟是由于控规编制不科学、技术理性不足所造成，还是另有他因。这一问题直接关系到控规改革的方向，亟待深入探讨。
1 控规运作的宏观社会经济环境的巨大变迁
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控规自诞生以来，我国宏观社会经济环境一直处于巨大变迁之中，“一系列的制度变迁和环境变化对控规整个运行体系构成了巨大冲击，控规的作用机制、实施效果等各方面无不受到深刻影响[4]”（表1），致使控规在实践中表现出诸多不适应性，控规频繁调整乃至“失效”亦由此而生。
表1 控规运作的外部环境变迁对比，资料来源：李雪飞，2009
*基金项目：国家自然科学基金资助（项目批准号51108003），北京工业大学2014年度“日新人才”培养计划和“青年导师国际化能力发展计划”项目资助
1 图1 控规修改的原因（全国403份问卷分析）
1.1 市场化：城市开发的不确定性增加，控规修改有一定的必然性
经过20多年的探索，我国市场经济取得了长足发展，国内城市建设的“市场化”的程度甚至已经超出市场在资本主义国家城市建设的作用[5]。市场经济下城市开发在投资主体、项目选址、开发时间、项目内容等方面具有很大的自主选择性和不确定性。控规作为政府干预城市开发市场的规划活动，具有未来指向性。由于市场条件下城市开发的不确定性，控规不可能对未来做出完全精准的预测，控规“失效”或修改具有必然性 （图1①）。一定程
度而言，控规调整
的诉求可视作是开
发者作为微观经济
主体应对市场机遇
和风险的一种积极
反应[6]。 1.2 分权化：“土地财政”与“城市增长机器”推动下的控规异化
首先，1994年分税制改革后，土地出让收益成了地方政府预算外收入的主要来源，很多城市都通过土地出让来筹集城市建设资金，“土地财政”由此而生[7]。由于控规是土地出让的前置条件，一定程度上控规容积率指标又直接与土地出让价格成正相关关系，所以，地方政府常常向容积率“淘金”，纷纷要求控规编制中提高容积率或是修改原控规中的容积率（图1），致使控规异化为地方政府获取高额土地收益的工具，其维护公共利益的公共政策属性荡然无存，控规“失效”在所难免。
其次，市场经济下，城市之间的激烈发展竞争，地方政府竞相争抢市场投资。地方政府拥有对行政资源、垄断性竞争资源（如城市规划、土地出让等）的特权，遂与城市中经济发展主体（如开发商、投资商）结成种种增长联盟，形成了复杂而有力的“城市增长机器（Urban Growth Machine ）” [8]。反映在控规中，主要是开发商与地方政府结为联盟，开发商左右政府而影响规划决策，使得控规成为开发商实现其利润最大化的工具，如：对于有意向开发商的出让地块②，政府要求控规编制听从开发商意愿，出具符合其要求的控制指标；或为了满足开发商需要，修改已审批的控规，致使控规“失效”，公共利益最终受损。
2 图2 控规公示时公众参与程度（全
1.3 社会转型：“社会力”无法对“政府力和市场力”形成有效制衡，控规易沦为政府、开发商谋取私利的工具
一个健康的城市发展应是“政府力、市场力和社会力”共同作用的结果。综观世界各国，无论是政府或是市场，在相当程度上都受到社会——广大居民和各种社区组织的制约[9]。控规的核心在于利益协调，为保证控规维护公共利益的价值核心，“政府力、市场力和社会力”等不同博弈力量之间应相互制衡。但我国正处于快速城市化时期，人口的流动性很大，旧城改造推动传统居住社区不断瓦解，新居住社区则因人口迁移尚未稳定；社区组织尚不成
熟，居民的教育水平尚且有限，所以，社区
防老剂rd还不能积极参与城市发展决策或影响城市空
变径管间的变化[9]。换言之，市民社会尚未形成，
摆线齿轮公众参与控规仍处于“假参与或象征性参与”
阶段③，实质性的决策参与几乎缺失（图2），
“社会力”较为薄弱，尚无法在控规运作中
形成对“政府力、市场力”的有效制约，致
2 控规运作对象的特殊性：快速城市化推动下大规模城市开发
改革开放后，我国城市化快速发展，城市发展加快，城市数量与规模不断扩大，城市建设开发迅猛，其速度与规模令世人称奇。仇保兴（2007）指出，正处于城市化高速发展期的中国，每年将新增20亿m2建筑，目前仅北京、上海的年建筑总量就超过了整个欧洲同期的建筑量[10]。2012年全国的城市建成区面积是1985年的4.8倍，很多城市都经历了空前的空间扩张（表2）；而本世纪以来国内城市的建成区面积则扩张了50%[11]。面对如此量大、面广、快速的城市建设开发，如何进行科学的规划调控，无疑对控规及整个城市规划体系都提出了前所未有的挑战。从实践来看，控规面对如此特殊的作用对象----迅猛的城市建设开发，其从编制到实施，时常“力不从心”！
表2 1985-2012年我国城市空间扩展，资料来源：国家统计局2001-2012年统计年鉴
3 我国城乡规划体系与制度不完善、技术标准滞后
数据监控由于我国市场经济还不完善，宏观政治、经济及社会发展正处于变化之中，加
上长期计划体制影响，我国城乡划体系与制度还存在诸多问题，技术标准也较为滞后（有些还是1980年代制定的），这些不足通过上位规划向下逐层传递，经由控规累积、暴露出来，一定程度上，也导致了控规“失效”。
3.1 总规的问题传导给控规，影响了控规的效用
《城乡规划法》（2008）第19、20条与《城市、镇控规编制审批办法》（2011）第9条均规定：控规编制需依据总规，其目的是为了保持规划的系统性、连续性及总规战略意图的落实。但这一规定，也导致总规的不足与问题被传导到了控规之中，并通过其表现甚至放大，而造成控规“失效”。
（1）计划思维下总规“蓝图式”用地布局，禁锢了控规的弹性与灵活性。
现行总规的重要内容之一是确定城市用地布局，其通常做法是根据城市人口规模预测，依据国家规划建设用地标准，确定用地规模及各类用地安排，形成用地布局。这种做法具有明显的计划思维烙印，是一种典型的“蓝图式”规划，将其用于指导市场经济下的城市发展，往往会引起不适应性。典型案例是很多城市在招商引资中，常常碰到项目选址与总规用地布局确定的用地性质不符，甚或是不在总规用地布局确定的建设用地范围内的情况。市场经济下，城市开发具有很大不确定性，在项目都没有确定的情况下，总规就把城市各个地块的用地性质与规模、布局位置甚至范围边界都确定清楚了，显然不合理也不可能，这种先把“衣服（用地布局）”做好再把市场项目往里面装的“裁衣（用地布局）套体（项目）”式的总规往往“失败”，而依据其编制的控规，注定缺乏弹性和灵活性，其结局不言而喻。对比来看，英国相当于我国总规的“结构规划”或“地方发展框架”，其重点在于确定城市宏观发展战略，在土地开发调控上，主要是提出原则性、政策性的规划要求及规划结构，而不强调详细的用地布局[12]，值得借鉴。
（2）总规强制性内容不尽合理，易造成控规的“不适应性或僵化”
《城乡规划法》规定，控规修改涉及城市（镇）总规的强制性内容的，应当先修改总规（第19、20、48条）。但总规修改的难度很大，其所需要的条件、时间和程序等十分复杂，现实中几乎不可能因为控规而去修改总规。所以，总规强制性内容，控规基本上只有落实而无调整的可能。
《城乡规划法》第17条规定，总规的强制性内容包括：规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化
用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等。其目的应是为了保护
3
4 图3同一城市不同单位编制控规的技术标准是否不一致（全国403份问卷分析） 城市建设发展中的重大公共利益。但这存在两点问题：一方面，公共服务设施用地中并未区分“市场经营性”和“社会公益性”，市场经营性的公共设施宜由市场调控，如果对其也进行强制性控制，则有“越位”之嫌，控规如果一味落实，很可能会导致对经营性公共服务设施用地开发调控的“不适应性”。另一方面，总规强制性内容中并未区分绿化用地的层级性，即无论是涉及城市生态保护和生态安全的绿化用地（如：生态湿地、防护林等），还是供市民休闲的小型公共绿地，都“一刀切”式地予以强制性控制。这很容易造成实践中的操作困难，因为前者涉及重大公共利益，其强制控制毋庸置疑；而对于后者，并不涉及重大公共利益，则应该保留其建设的弹性（如：服务半径相对合理、规模不变的前提下可予以位置调整或置换等），否则，依据其编制的控规将陷入僵化的尴尬。
3.2 控规与总规衔接不足，城市整体性控制薄弱，影响了控规效用
我国以前的城市规划编制体系中，将总规意图向控规落实过程中，分区规划是两者衔接的重要节点。但由于小城市没有分区规划，大中城市的分区规划则属于可有可无的规划层次，《城乡规划法》又取消了其法律地位，这使得分区规划需解决的“上、下规划衔接”的关键性问题，转嫁给了控规编制工作，而由于控规自身的某些局限和缺陷，若对这些转嫁来的
问题无力解决，自然会导致控规成果
的不适应性，进而引发控规整合问题
[13]，并造成总规的意图无法得到有效
贯彻实施。
首先，控规编制之初，城市多缺
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乏统一的控规编制地域范围划分（即
规划单元划分④）、统一的技术标准及
总体控制，造成单个控规的覆盖范围
或重叠或没有交汇，不同单位编制出的控规成果“五花八门”，相互不交接，数据难以汇总和分析（图3），不可避免地与各层次规划在规划时序、范围、内容等方面存在矛盾，造成实施困难或是无奈的后续调整，却没有统一的平台来消除[14]。
其次，现行控规指标制定的形体模拟法、经验参照法、调查分析法、投资估算法及综合法等，均有各自缺陷[3]，尚未形成令人信服的指标确定方法，致使控规指标科学性屡遭质疑。深究来看，这些方法都是从地块出发、“就地块谈地块”来确定控制指标，缺乏上位指导，不可避免地存在缺陷。为此，特别需要从城市整体出发，依据总规或分区规划，研究密度分区⑤，运用适宜的分级控制方法，将总规确定
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