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文I杨君琳杨静帆张文清
北京航空航天大学北斗政策法规研究中心
一、刖O
全球导航卫星系统（GNSS）关系着国家安全和经济社会发展，与之相关的卫星导航产业一直是备受全球关注的战略产业。近年来，全球范围内卫星导航产业发展迅猛，与全球导航卫星系统直接相关的增值服务在国际市场上保持了良好增长态势，预期未来还将维持稳定增长。相关国家不断加强统筹规划和政策扶持力度，以期能够抓住产业发展机遇。在推动我国卫星导航产业政策制度发展转型的今天，研究相关外国卫星导航产业发展历程，总结卫星导航产业政策制度发展的一般规律和经验，对我国卫星导航产业政策制度发展具有重要借鉴性意义。
有机溶剂回收二、主要国家（区域）卫星导航产业
政策制度
欧洲全球导航卫星系统管理局（GSA）发布的《GNSS市场报告（2019）》显示，全球GNSS产业价值创造主要集中在三个地理区域：北美，欧盟28国和以中国、日本和韩国为代表的亚洲，贡献率达到全球的90%叫同时，考虑到美国全球定位系统（GPS）、欧洲伽利略全球导航卫星系统（Galileo）.俄罗斯格洛纳斯全球导航卫星系统（GLONASS）与中国北斗卫星导航系统是公认的四大全球卫星导航系统，本文主要对美国、欧洲、俄罗斯的卫星导航产业政策制度进行研究。 1.美国卫星导航产业政策制度
美国的GPS由美国国防部历经20多年，耗资超过300亿美元而建成，是世界上第一个全球卫星导航系统。自上世纪90年代部署完成并投入运行、服务以来，美国已经建立起包括导航卫星与运行控制段研制与部署、用户设备研发与制造、内容与服务等在内的完整的卫星导航应用产业链，并一直处于世界卫星导航产业的领先或主导地位，是全球卫星导航产业发展最重要的推动力量，占到全球GNSS市场的29%叫2019年7月，美国研究贸易研究院（RTI）发布的《GPS经济效益最终报告》指出，GPS从上世纪80年代开始使用以来到2017年，在 2024年第4期丨卫星应用丨47
民用领域应用与服务产生的经济效益高达1.4万亿美元［2］。这些成就的取得，主要得益于美国有连贯的卫星导航发展战略、发展规划及促进军民两用平衡发展的国家政策和管理体制。政府在卫星导航产业发展过程中扮演举足轻重的角，不同时期的政策制度决定了行业的发展方向和发展速度。
（1）建立严密的政策法规体系，为卫星导航产业发展提供法治保障
美国一向注重运用政策法规作为产业发展的基础保障。政府与国会制定了一系列导航政策法规，形成了一套完整的体系：一是国会法律，这是GPS 政策法规的最高层级，对政府部门各类政策的制定起着总体引导和严格规范作用；二是政府的行政命令，处于GPS政策法规的中间层级；三是部门规章和文件，属于实施层法规，是GPS政策法规的最低层级，内容涉及各类计划、战略报告等讥
2000年，美国首次将GPS写入《美国法典》，最终以法律形式确立了GPS的军事目的和民用目的的维持与运行、联邦无线电导航计划的编制与修订、GPS年度报告的编制以及GPS用户设备采购资金使用限制等方面的条款，这是美国导航产业政策成熟的一个标志。当前《美国法典》与GPS相关的条款主要有：第10篇第2281节“全球定位系统”、《美国法典》第10编第2279b节“国防部定位、导航与授时计划监督委员会”、《美国法典》第10编第2279d节“外国政府在美国领土上建设卫星定位地面监测站的相关限制”、《美国法典》第49篇第301节“建立全国差分全球定位系统”以及《美国法典》第51篇第50112节“推广美国GPS标准”等。
多位美国总统在其任期内发布关于GPS的总统令。1996年3月，在GPS工业委员会大力推动下，克林顿签署了美国第一个GPS政策一《国家全球定位系统政策》（以下简称《GPS政策》），推动了GPS进入民用领域，确定了国防部、交通运输部、商务部等国家机构在GPS建设、运维和发展上的基本职权及协调机制。2004年12月，布什总统批准了《国家天基定位、导航和授时政策》（以下简称《PNT政策》，用以替代1996年的《GPS政策》，以总统令形式设立国家天基定位导航授时执行、咨询委员会和协调办公室，健全了国家卫星导航管理体制机制，旨在为美国国家与国土安全，以及民用、商用和科学应用制定天基定位导航与授时计划；为增强系统及相关活动提供指导与执行指南，以期在天基定位导航领域继续占据军事优势、技术优势和市场主导地位。2020年2月，特朗普总统签署了《通过负责任地使用定位导航与授时服务来增强国家弹性行政令》（以下简称《PNT行政令》、，鼓励关键基础设施所有者和运营商负责任地使用包括卫星导航服务在内的定位、导航和授时服务，以提高卫星导航应用安全。2021年1月，特朗普政府发布《关于天基定位、导航与授时（PNT、政策》，以替代2004年的《PNT政策》，为美国天基PNT技术和活动制定行动指南。
栅栏技术
（2）运用国家政策推动GPS民用进程，扩大卫星导航产业市场规模
GPS最初由美军研制开发，源于军用需求［4］，面对俄GLONASS的冲击，1991年美国商务部决定对军用和民用GPS用户端设备进行区分，不再对民用GPS出口进行许可证限制,GPS民用产业开始进入蓬勃发展的阶段。
1996年《GPS政策》中，承诺免费持续对民用开放GPS标准定位服务；十年内取消选择性可用（SA）功能干扰信号；倡导GPS和设备成为国际标准；鼓励各国引入使用GPS，激励GPS民用设备制造商、应用开发商和增值服务商进入民用市场等内容对GPS民用发展起到至关重要的作用。同年，美国通信委员会颁布行政性命令E911，该命令旨在建设公众安全网，硬性要求所有手机必须具备定位功能，无论在任何时间任何地点，用户的手机信号都可以被追踪，这一规定使得手机生产商对GPS 的需求剧增。2020年的《PNT行政令》则要求美国境内关键基础设施相关机构和私营部门参考商务部
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提供的PNT配置文件，选择使用安全可靠的PNT 服务，这一行政令大大促进美国关键基础设施领域的定位导航授时服务应用。《GPS政策》、行政命令E911和《PNT行政令》这些具有强大执行的政策制度极大刺激了GPS民用市场的发展，推动了众多GPS产业界大公司的崛起，使GPS在民用领域、关键基础设施领域得到广泛应用，促使GPS民用市场发展日趋成熟，进入一个新阶段。
（3）运用多种政策手段推动安全领域应用，加强卫星导航产业安全监管
美国出于国家安全的考虑，将政府和军队采购作为应用推广的着力点，通过控制财政资金用途的方式，在美国政府和军队内部达成全面推广的目标，同时采取多种政策手段，加强卫星导航产业安全监管，保护美国GPS产业的发展。1994财年《国防授权法》第152条和2006财年《国防授权法》的260
条要求在2007年9月以后购买的所有军用飞机、舰船、装甲车辆和间接射击武器系统都必须配备GPS。2011财年《艾克•斯凯尔顿国防授权法》第913节要求，2017财年以后购买的所有军用GPS用户设备均具有M代码功能，但客运车辆、商用车辆或国防部长豁免的除外。此外，美国还十分擅长通过政策制度手段维护GPS产业的安全发展。2014财年的《国防授权法》要求，限制在美国境内建立外国政府控制的全球导航卫星系统监测站。这是对外国导航系统最直接的排外规定，通过限制外国在美国境内建立监测站，保护美国的国家安全以及GPS的独立优势。另外，美国还通过加大审查外国投资的方法，对涉及到关键基础设施的投资进行管控。《外国投资风险评估现代化法案》已作为《2019财年国防授权法》的一部分，由特朗普总统签署成法，强调美国面临着前所未有的安全挑战，表明美国从战略层面加大了对外国投资美国相关项目的审查。这一法案，虽不是针对于卫星导航产业进行专门规范，但对与关键基础设施紧密相关的卫星导航产业带来了强有力的管控，保护了自身关键行业的产业应用安全。
（4）高度重视标准建设，确保处于卫星导航领域国际领先地位
为了推动GPS在世界范围内的广泛应用，维护GSP在卫星导航领域的优势地位，美国高度重视GPS相关标准的国际化推广。《美国法典》第42篇第14712节“推广美国GPS标准”部分，涵盖了1998年“商业航天法案”第104节内容；2010年法典做出调整，该部分内容调整到第51编第50112节，明确为了以最有效地促进美国国家安全、公共安全、科学和经济利益的方式支持和维持GPS，国会鼓励总统将GPS
及其增强功能建立为可接受的国际标准。此外，《PNT政策》进一步明确，交通运输部部长应“与国防部部长合作，保证天基定位、
导航和授时公共安全服务满足或者高于国际性能标准，包括但不限于这些服务用于航空和航海领域”，充分展现美国高度重视标准建设的国际领先性。
2•欧洲卫星导航产业政策制度
欧洲是全球卫星导航应用的第二大市场，其产业规模与技术水平仅次于美国，是全球卫星导航应用发展的重要推动力量，在卫星导航芯片、模块、
整机、软件及行业应用领域均具有可与美国媲美的能力［5］o Galileo的发展使欧洲卫星导航应用获得了欧盟各国政府的全面支持，完整的卫星导航应用产业链基本形成，GNSS产业占全球市场份额25%。
为促进卫星导航产业发展，欧盟高度重视从战略高度发挥政策法规的牵引指导作用，形成了较为完善的产业政策制度体系，主要体现在组织保障、资金资助、鼓励应用等方面。
（1）立法构建管理体制，压实卫星导航发展主体责任
欧盟在开发伽Galileo时，非常注重管理机构的建设，通过制定《欧盟理事会第876/2002/EC号条例》建立伽利略联合体，明确欧盟委员会、欧洲航天局、欧洲投资银行以及通过其他方式成为伽
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利略联合体成员之间的权利义务关系，对建设中的Galileo提供资金、项目管理、发展战略发展等各个方面保障支撑。之后通过制定《欧盟理事会第1321/2004号条例》成立了专门的卫星导航管理机构。再后来随着Galileo进入商业运营阶段，2010年又制定《欧盟第912/2010号条例》提出建立GSA 取代原有管理机构，并详细规定GSA的权限职责。2013年，随着《欧洲议会和理事会第1285/2013号条例》的出台，欧洲Galileo的管理体制基本明确，形成以欧洲理事会和欧盟会议顶层决策监督、欧盟委员会全面统筹负责、GSA与欧洲航天局分工执行的管理体制模式。具体管理和运作模式为：Galileo 由欧盟代表欧洲理事会和欧盟会议监管，GSA与欧洲航天局协商有关的工作安排。其中欧盟委员会全面负责Galileo项目，包括资金分配、监督项目活动实施情况等。GSA履行与Galileo项目实施相关的项目管理任务，以及与市场应用推广、项目安全性方面有关的任务。欧洲航天局通过与欧盟委员会签订委托协议的方式，负责关于系统的设计、开发、技术操作和采购方面的任务。同时，考虑卫星导航系统的重要性、独特性和复杂性，欧洲议会、理事会和欧洲委员会还联合成立欧洲议会、欧盟理事会和欧洲委员会关于伽利略机构间小组（GIP、来促进每个机构的合作并合理行使各自的职责，并对采购合同签订、市场规划、工作计划行使监督的权利。
（2）借助多种政策制度手段，创新卫星导航产业发展模式
作为一个以民用为目的的全球卫星导航系统，Galileo格外重视应用推广和产业发展，通过多种政策制度手段推动应用发展创新。首先，欧洲发布的各项与Galileo相关政策法规中均重视应用产业化问题，明确应用推广的责任主体和促进措施，特别是明确GSA—项重要的职责，就是在Galileo计划的部署和综合利用阶段，协助推广和销售卫星导航各类服务，包括每年编写关于应用和服务市场的市场报告，进行必要的市场分析，以及与系统的用户和潜在用户建立密切联系，以收集有关其需求的信息，跟踪导航卫星下游市场的发展情况，并为用户体采用各类服务制定行动计划，特别包括与标准化和认证有关的行动。在主管部门的支持下，目前Galileo已广泛应用于农业、航空、位置服务、海上通信救援、轨道交通、测绘、公路交通、定时与同步等领域。其次，欧洲还通过税收、财政、基金等各类手段为卫星导航产业发展提供资金支持，除了明确用于基础建设的资金支持，在实际的运营管理中还制定了《欧洲议会第1291/2013号条例》《欧洲议会和理事会第1285/2013号条例》等法规政策，提出欧盟Horizon2020研究计划、Fundamental Elements机制、“欧洲之星”、“欧洲天使基金会（EAF）”等各种方式为Galile。提供资金支持。此外，欧洲还出台各类政策制度直接支持Galileo的应用，《欧洲议会和理事会第2015/758号法规》要求2018年3月31日之后在欧盟注册的所有新建汽车和轻型商用车必须配备eCall紧急呼叫技术，基于E112的eCall车载系统中的接收器必须兼容Galileo 提供的定位服务。《欧盟委员会第2019/320号法规》规定“自2022年3月17日起，凡是进入欧洲联盟市场销售的所有智能手机，均应具备接收Galileo信号的能力”，这些法规强有力地促进了Galileo的广泛深入应用。
（3）开展广泛国际合作，促进卫星导航产业全球发展
k2608欧洲为促进Galileo全球应用推广，通过政策制度明确卫星导航国际合作的路径与措施，为Galileo的全球竞争提供了战略安排和战术保障。在战略层面，通过立法明确要推动卫星导航领域国际协议的签署，促进与外国政府和国际组织合作。《欧洲议会和理事会第1285/2013号条例》明确规定“鉴于系统的全球性，欧盟应根据《欧盟运行条约》第218条在Galileo和EGNOS计划范围内与第三国和国际组织达成协议，确保其顺利实施，处理与安全和收费有关的某些问题，优化为欧盟公民提供的服3837Cc
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务，并满足第三国和国际组织的需求”。在公共资源的分配上，通过《欧洲议会和理事会第243/2012号决定》等立法明确Galileo参与国际导航卫星轨位协调、卫星导航系统所用频谱分配、信号分配与管理等事项的负责机构和参与原则。在应用合作上，欧盟先后与乌克兰、挪威、瑞士、美国、中国 签订了合作协定，规定了欧洲与协约国之间关于与Galileo合作的规则、目的、原则、技术合作、产业合作推广、安全与信息领域、贸易、进出口管制等方面的内容。
3•俄罗斯卫星导航产业政策制度
俄罗斯是最早完成全球导航卫星系统建设的国家之一，但是因对卫星导航应用与产业的重视不足，200
电磁阀总成0年前，俄罗斯卫星导航应用产业几乎是一片空白。进入21世纪，特别是南奥塞梯战争后，卫星导航应用受到了俄政府的高度重视，加大了资金投入，卫星导航应用产业的发展全面启动［5］。以《俄罗斯联邦导航定位活动法》为基础，以联邦总统令和政府令为主体的俄罗斯卫星导航产业政策制度，围绕管理体制、应用推广、资金资助、国际合作等内容大力推动GLONASS及其产业化发展。
（1、明确管理责任主体，强化产业发展组织领导
根据《俄罗斯联邦导航定位活动法》规定，
总统领导确定航行活动领域国家政策的主要方向，联邦政府负责卫星导航系统的创建、运维和开发。2008年发布的《联邦行政机关维护，发展和使用格洛纳斯全球导航卫星系统权力的条例》明确了联邦航天局协调GLONASS的维护、开发和使用。政府其他部门如国防部、运输部、工业和贸易部、外交部、联邦海洋和河流运输机构、公路局、铁路运输局、航空运输局、内政部等承担各自领域内GLONASS 的维护、发展和使用的权力，以确保国家的国防和安全。近年来，俄罗斯政府开始积极推进卫星相关产业发展，于2015年组建了国家100%参股的格洛纳斯股份有限公司，负责管理ERA-GLONASS在交通领域的应用，并致力于开发GLONASS民用市场；2016年成立通用航空、导航和信息技术发展委员会，负责在通用航空领域发展GLONASS。
（2）出台产业促进政策，推广本国卫星导航应用低通滤波器应用实例
俄罗斯出台了许多促进GLONASS应用的法令，主要有2007年的“关于使用格洛纳斯全球卫星导航系统促进俄罗斯联邦社会经济发展”法令，
该法令于2019年4月进行了修订，提出“免费并无限制地向俄罗斯和外国用户提供GLONASS民用导航信号；为确保俄罗斯联邦的安全，所有为了满足联邦行政机构及其下属组织需要而购买的卫星导航设备应采用GLONASS信号进行运行”。
俄罗斯政府还一直敦促国内所有汽车制造商使用GLONASS o2013年《关于国家自动信息系统ERA-格洛纳斯》规定，在俄罗斯联邦境内流通发行的“M”和“N”类车辆的设备，由汽车制造商按照海关联盟有关轮式车辆安全的技术法规的要求，在本技术法规规定的期限内配备紧急呼叫装置。同时，俄罗斯政府将国家自动化信息系统ERA-GLONASS转入格洛纳斯股份有限公司中，
成为世界上首个利用卫星导航、无线通信等现代技术确保公路运输安全的国家系统。
（3）加强系统间国际合作，提高服务能力水平
加强全球卫星导航系统间的兼容与互操作，
有助于为用户提供更好的卫星导航服务，各大卫星导航系统都非常重视并积极采取各种方式促进系统间国际合作。2004年12月9日，俄罗斯与美国发布联合声明，在有关国际组织和论坛中就与民用卫星
导航和授时信号和系统，增值服务以及全球导航和授时产品有关的共同利益事项酌情进行合作，在彼此卫星导航和定时信号之间保持频谱使用中的射频兼容性，促进
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