内容摘要：地⽅政府专项债券是地⽅财政与⾦融协同的创新⼯具，经过七周年的发展，在发⾏
规模、项⽬投向以及规范管理等⽅⾯均实现了快速发展。由于专项债券在我国总体上仍属于新
⽣事物，在资⾦使⽤过程中暴露出效果⽋佳、⽤途泛化、前期准备不⾜和管理意识落后等问
题，不利于财政政策提质增效和维护财政可持续，应引起⾼度重视。在前⽂分析的基础上，本
⽂主要对中国地⽅政府专项债券发⾏实践中存在的问题以及未来改⾰⽅向进⾏了分析总结。
⼀、存在的问题与风险
（⼀）债务责任不清，信⽤评级错位，预算软约束
在专项债券发⾏、使⽤、本息偿还过程中，省级政府是举债主体，但实际⽤债和偿债的往往是吸咪头
市和区县（以下简称市县），存在债务主体责任不清、信⽤评级错位的现象，暗藏预算软约束
倾向。
市、区县政府公共建设项⽬筹措专项债券收⼊的基本流程⼀般如下：⾸先，市县政府策划筹备
项⽬并向省政府提交融资需求申请；其次，省政府审核、上报、获批后，组织全省专项债务发
债融资⼯作，其中债券发⾏对应项⽬往往采取多个项⽬打包发债的⽅式，并将筹得资⾦转带给
市县政府；再次，专项债券到期后，市县政府将到期债券本息上缴⾄省级政府性基⾦预算，由
省级财政代为偿还。由此可见，专项债券流转全过程中存在着专项债券发⾏、⽤债、偿还主体
相分离的现象，容易导致主体责任辨识不清的问题。
专项债券的信⽤评级对象错位。市场往往根据全省经济发展情况、省政府性基⾦收⼊情况以及
项⽬所处领域全省层⾯发展情况等，评估新发专项债券信⽤风险。这将导致评级结果出现同质
化，新发⾏的专项债券评级⼤多是最⾼级的AAA，不能体现项⽬本⾝和⽤债主体（市县级政
府）的真实信⽤和风险⽔平。省级政府在⽆形中为市县政府提供了隐形担保，导致市县政府的
dcdc电路债务风险意识弱化，省级政府与市县政府之间存在潜在的预算软约束。
由于市县政府之间信⽤等级差异难以在债券评级中充分显现，同时多地区、多项⽬集合打包发
⾏专项债券、统⼀发⾏利率的做法进⼀步抹平了地区间的偿债能⼒差异。对于信⽤等级较⾼的棉花糖制造机
市县，省级政府统⼀发⾏债券的利率可能⾼于其⾃⾝发债能获得的市场利率⽔平，使之承担不
必要的债务融资成本。以2020年浙江省收费公路专项债券（⼆期）—2020年浙江省专项债券
（九期）为例，期限为15年，发⾏规模为91.8亿元，债项信⽤评级AAA，信⽤评级公司为中债
资⾦评估有限责任公司。专项债券筹得资⾦⽤以⽀持浙江省建德⾄⾦华公路项⽬、浙江省⽂成
⾄泰顺（浙闽界）公路、G60沪昆⾼速公路⾦华互通⾄浙赣界段改扩建⼯程、G25长深⾼速公路
德清⾄富阳段扩容杭州段及G25富阳⾄G60诸暨⾼速公路联络线⼯程、宁波⾈⼭港主通道（鱼⼭
⽯化疏港公路）⼯程项⽬等九项浙江省重点交通建设项⽬。建设项⽬涉及到省本级、台州市政
府、绍兴市政府、宁波市政府等多个⽤债、偿债主体。⽽以上所提及的各级地⽅政府均依照省
财政代发专项债券的具体安排，共享统⼀⽔平的债券利率，融资成本未能依偿债主体偿债能⼒
的差异做到有效区分。同时，中债资⾦评估有限责任公司对该期债券的信⽤评估主要参考浙江
省的宏观经济发展指标与浙江省⼀级政府的综合财⼒指标，对各实际⽤债、偿债主体的信⽤和
风险未能做到合理评估。
（⼆）前期准备⼯作不⾜造成项⽬实际落地不及预期
由于专项债券发⾏额度实⾏限额管理，部分市、县为抢占本省专项债券额度存在虚报项⽬的情
况，在前期准备不充分的情况下，上报可⾏性低甚⾄不具有可⾏性的项⽬。前期准备⼯作不⾜
具体表现为项⽬⽤地是否符合⼟地规划、项⽬是否配套有⾜额的建设⽤地指标、是否能顺利完
成征地拆迁等关键环节，未作充分实际调查。上述情况导致⼀些专项债券对应项⽬进⼊实施阶
段后，在进度、质量和绩效等各⽅⾯达不到预期要求。
近年来，为缓解经济下⾏压⼒，地⽅政府专项债券新增数额较⼤。⾯对专项债务额度提前下达
和省政府加速新增债券发⾏的要求，部分地区存在着项⽬准备不充分、甚⾄对建设项⽬仓促包
装等现象。这导致部分项⽬融资时间与实际开⼯时间空档期较长，降低了专项债券资⾦使⽤效
率，同时也增加了地⽅政府融资成本。为此，《关于加快地⽅政府专项债券发⾏使⽤有关⼯作
的通知》（财预〔2020〕94号）规定，各级地⽅政府应以资⾦绩效为导向，加快新增专项债券
资⾦使⽤进度，确保债券对应项⽬形成实物⼯作量。但是在专项债务资⾦实际使⽤过程中，“资
智能点菜系统⾦跟着项⽬⾛”效果仍有待加强，专项债券筹得资⾦闲置的现象屡见不鲜。
仅部分省市公开的2019年度省级预算执⾏和其他财政收⽀的审计结果显⽰：福建省当年安排省
本级和市县的专项债券有25.94%出现当年结转未使⽤，⼀些收费公路债券资⾦使⽤进度较慢，
未能及时形成实物⼯作量；安徽省安居⼯程资⾦分配使⽤不及时，专项债券资⾦6.1亿元未能及
时分配；⼴东省全省共有313个当年新增债券项⽬因项⽬进度与资⾦筹集不能及时衔接等原因，
债券资⾦未形成实际⽀出，涉及⾦额169亿元，占当年全省新增地⽅政府债券2169亿元的
7.8%。
旋转翼
（三）投资拉动效果⽋佳，专项债券⽤途泛化和项⽬形式化
投资拉动效果⽋佳，尚未形成与申报投资额度相⼀致的“实物⼯作量”。2019年、2020年部分专项债券的投资拉动效果不佳，存在“资⾦等项⽬”的问题，导致资⾦闲置。在实际⼯作中，⼀些地区的专项债申请、发⾏与资⾦到位等不能与项⽬⼿续的完善、项⽬实施条件、项⽬建设进度、投资进度等实物⼯作量建⽴协调对应的关系。例如，2020年底发⾏的新增专项债券对应的项⽬实际投资在2021年才发⽣，导致年底专项债券资⾦的闲置性结余。上述情况既影响了充分发挥专项债券形成实物⼯作量的积极作⽤，⼜不利于所在区域及时申请2021年提前批专项债券的额度。
专项债券⽤途泛化和项⽬形式化。⼀是地⽅政府容易出现“重专项债券的申报，轻专项项⽬的后续管理”，造成项⽬停滞、项⽬内容的擅⾃改变、项⽬收益较差等。⼆是⼀些地区仍热衷于“千⽅百计包装项⽬”，有意抬⾼项⽬的未来预期收⼊，甚⾄借助专项债券向融资平台注资等，导致出现地⽅政府新增隐性债务。三是将新增专项债券的资⾦⽤于置换存量债务，搞形象⼯程、⾯⼦⼯程，⽤于经常性⽀出，⽤于发放⼯资、单位运⾏经费、发放养⽼⾦、⽀付利息，⽤于商业化运作的产业项⽬、企业补贴等。四是部分专项债券项⽬由地⽅融资平台公司担任实施主体，在没有配套专户管理的情况下，当财政资⾦进⼊项⽬公司后，容易产⽣资⾦管理混乱。2019年，⼭西省分配给省国新能源集团、省⼴播电视台等5个项⽬单位共19亿元的新增债券中，有12.47亿元年底仍未使⽤，同时，在当年审核通过的市县专项债券发⾏项⽬中，有28个项⽬对应的25.81亿元专项债券资⾦尚未使⽤；河南省县域医疗中⼼
项⽬建设专项债券资⾦等2.14亿元到位后闲置超过6个⽉，1个市本级和10个县因债务资⾦筹措和项⽬实施进度未及时衔接导致15.59亿元债务资⾦闲置超过⼀年。
（四）偿债资⾦来源单⼀，项⽬经营性现⾦流较弱
项⽬偿债资⾦过度依赖⼟地出让⾦，存在较⼤风险隐患。当前，中国偿债资⾦较为单⼀，主要依靠⼟地出让收⼊，对于精准扶贫、⽣态以及棚户区改造等领域的重点项⽬，其偿债的主要资⾦来源中⼟地出让⾦的⽐例甚⾄达到90%。同时，区域间⼟地使⽤权出让收⼊差距较⼤，“⼟地财政”发展模式不可持续，甚⾄出现“⼀地多⽤”等局⾯。
以辽宁省为例，其地⽅专项债类型⽐较单⼀，⽬前只有收费公路专项债券、⼟地储备专项债券、城市棚户区改造专项债券三种；从偿债资⾦来源看，90%以上为⼟地出让⾦。随着中国城市化进程的快速发展，城市可开发利⽤⼟地越来越少，但同时新增专项债券的发⾏规模越来越⼤，未来预期债务和偿债资⾦来源之间存在收⽀⽭盾，且有⽭盾不断加剧的趋势。在⼤量⼈⼝净流出、产业发展后劲不⾜的城市，⼟地相关收益不仅难以达到预期，⽽且可能出现偿债资⾦链断裂的系统性风险。
此外，⽬前专项债券项⽬其他经营性收⼊的探索较少，市场化的经营性现⾦流较弱。由于前期项⽬库建设滞后，⼀些地⽅政府选择发⾏专项债券时，并未对项⽬现⾦流、可持续性、盈利前景、风险因素等进⾏详细分析与评估。不少已经上马的项⽬具有建设周期长、投⼊产出⽐不匹配、经济效益较低的
特点，项⽬⾃⾝盈利能⼒差且现⾦流收⼊不稳定。
（五）发⾏机制不健全，诱发违规举债⽤债
地⽅政府专项债券发⾏使⽤起步较晚，⽆论是理论研究、政策体系还是⼯作经验，都不成熟。主要表现为各地、各级地⽅政府专项债券举债、⽤债活动不够规范、具有⼀定的随意性。
⼀⽅⾯，专项债券⽀持项⽬的变更和退出机制不健全。部分专项债务⽀持项⽬（尤其是地⽅政府未做充⾜准备匆忙上马的项⽬）往往由于⼟地、环境评估等因素出现重⼤变更，导致项⽬投资额及内容发⽣较⼤变化或原有项⽬⽆法实施。但由于债务资⾦已经到位，⽽项⽬退出机制和项⽬变更机制尚不健全，在⼀定程度上造成资⾦闲置浪费或债务资⾦经济效益低等问题。⽽若地⽅政府⾃⾏调整资⾦⽤途，未按规定程序报批，则会脱离原有监管流程，易产⽣违法、违规⽤债现象。
2019年，四川省审计部门查出四川省13个市县⾃⾏调整⽤途(项⽬)的债券资⾦达4.48亿元，未履⾏报批(备案)⼿续；云南省查出13个县违规将17.87亿元⽤于偿还企事业单位到期融资贷款、化解政府债务及⽀付其他项⽬⼯程款；⼴东省10个市在新增地⽅政府债券项⽬实施过程中因前期准备⼯作不充分、项⽬进度慢等原因，调整债券资⾦⽤于其他项⽬，未按规定程序报批，涉及⾦额51.62亿元；海南省3个市县未经批准擅⾃调整债券项⽬或资⾦⽤途，⾦额达6.12亿元。
另⼀⽅⾯，专项债券提前偿付机制不完善。近年来发⾏的地⽅政府专项债券⼏乎全部为单利附息⽅式还本付息，每年以约定时间付息⼀到两次，⽽专项债券⽀持项⽬的盈利周期各不相同。
因此，地⽅政府专项债券⽀持项⽬的收益周期与债券还本付息期限不同步将成为常态，⽽中国⽬前尚未建⽴完善的专项债券项⽬成本超⽀或收益提前对应的调节机制。
若因项⽬对应的政府性基⾦收⼊和专项收⼊暂时未能实现，不能偿还到期本⾦时，尚可在专项债务限额内发⾏专项债券周转偿还。但当政府性基⾦收益以及项⽬收⼊提前到位（由于项⽬实际受益期限不确定，地⽅政府举债时往往适当延长债券期限，因此存在项⽬收⼊提前到位的可能性），由于相当多专项债券发⾏时在合同中未设置提前偿还条款或缺乏实际操作路径，因此可能会导致项⽬资⾦闲置沉淀，造成效率损失。若地⽅政府将提前回款暂时挪⽤，则会违背专项债券尤其是项⽬收益专项债券严格锁定到项⽬资产和收益的原则，滋⽣违规⽤债，放⼤债务偿付风险。⽬前，地⽅政府项⽬收益专项债券还款⾼峰尚未到来，上述情况还不常见，但值得警惕。
（六）管理缺乏偿还、风险和市场意识
地⽅政府在债券管理中尚未扭转“保限额基数、分限额增量”的惯性思维，缺乏提升债券使⽤效率、形成优质资产的⾏动⾃觉。⼀是缺乏偿还意识。⼀些地⽅政府认为专项债券资⾦是上级政府对下级政府的财⼒⽀持，未来不需要实际偿还，⼀味争取新增专项债券额度指标。⼆是风险意识不⾜。专项债券
资⾦⽤于有⼀定收益的公益性项⽬，偿还需要依赖该项⽬未来的收益与对应的政府性基⾦收⼊。若只考虑资⾦⽀出，不重视项⽬收益，未来可能会⾯临巨⼤的偿债风险。三是对专项债券作为⾦融产品的属性认识不⾜。专项债券作为⾦融产品，在设⽴、发⾏和使⽤过程中，需要证券公司和评级机构等第三⽅机构提供专业服务，这些服务是有偿的。不能因为发债主体是省级政府，就抱怨正常的市场收费，甚⾄不愿⽀付或拖⽋相关费⽤。地⽅政府对专项债券功能认知不到位，部分专项债券⽀持项⽬收益不实、缺乏现⾦流，暗藏偿债风险。
根据《地⽅政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）、《关于试点发展项⽬收益与融资⾃求平衡的地⽅政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）等⽂件的要求，地⽅政府专项债券的投资对象要求有⼀定的收益，尤其是项⽬收益专项债券要求项⽬收益与融资⾃求平衡。但是各地对“⼀定收益”的理解存在差异，为短期内筹得债务资⾦，⼀些地⽅对项⽬预期收益注⽔，或者在项⽬可⾏性研判时忽略市场风险因素，故意假定部分偿债要素（例如政府性基⾦收⼊、⼟地出让收⼊）在债券存续期内维持某种固定增速增长以保证债券得以顺利发⾏。这导致不少项⽬的实际经营性现⾦流弱于预期，加剧预期债务与偿债资⾦来源之间的⽭盾，某些项⽬甚⾄可能会出现偿债资⾦链断裂的风险。在2019年全国各省市预算审计⼯作中，福建省抽查发现有8个政府专项债券建设项⽬未能实现预期收益，影响未来还本付息；⼭西省也查明原经审核通过的市县专项债券发⾏项⽬中，有9个项⽬、涉及⾦额2.77亿元的债券将违规收费作为偿债来源。
此外，部分地区在专项债券发⾏过程中，存在单⽀新发债券“肥瘦搭配”的情况。具体表现为单⼀专项债券对应的不同项⽬覆盖领域、区域、层级多，存在建设周期、项⽬⽅案、施⼯进度等不同步的情况。例如，海南省在2019年度的预算审计⼯作中查明，当地2个市县共299个项⽬不符合“单个项⽬安排⾦额不少于500万元”的规定，涉及资⾦2.82亿元。若对各项⽬情况掌握不及时，融资成功后⼀个项⽬发⽣风险容易引发连带风险。
⼆、治理展望与对策建议
（⼀）明确主体责任，强化信息披露与信⽤评级体制
明确专项债券⽤债、偿债主体权责，减少在专项债券发债、⽤债、偿债过程中省级政府的信⽤背书和隐性担保。省⼀级政府应强化其承上启下的监管作⽤，以制度加强对市县级政府激励与约束。市县⼀级政府应明确债务偿还责任，牢固树⽴偿还意识。明确专项债券是有偿借贷，科学做好还款安排。持续推进专项债券信息披露与信⽤评级机制建设，强化信⽤评级对专项债券的区分评价作⽤，让项⽬风险体现在债券利率、价格上，避免向市场发出错误信号，杜绝⼀切专项债券风险担保隐形化倾向。
要进⼀步从债券命名、信息披露等⽅⾯明确专项债券的⽤债主体和偿债责任。专项债券要实现与特定的项⽬、资产、收益、⽀出等要素相对应。债券命名要细化到使⽤资⾦的市县政府以及所⽀持的具体项⽬名称。在进⼀步完善相关法律法规的基础上，可以逐步尝试将专项债券发⾏主体从省级政府向有
发⾏条件的市县政府转移，消除省级政府对市县乡级政府的隐性担保，实现权责对等。
完善评级机构招标、遴选制度，要加强对评级机构的监管⼒度，切断发⾏⼈和评级机构的道德风险链条，确保债券评级的独⽴性、客观性、公正性，推动专项债券信⽤评级向项⽬综合商业评级发展。试点多机构评级模式，由两个或多个独⽴的信⽤评级机构分别对专项债券及其⽀持的公益性项⽬予以信⽤评级，为市场投资者提供更加可观的风险参考信息。
构建统⼀的项⽬全⽣命周期信息管理平台，构建多维度的信息披露规则体系。信息平台应全⾯反映专项债项⽬⽴项、建设、运营及收益、资产情况。在债券存续期内，定期向投资者披露最新的财政状况、投资项⽬进展情况以及未来现⾦流等信息，提⾼披露信息的完整性、准确性和及时性。
（⼆）做好规划，优选项⽬，强化激励，建⽴绩效考核机制
强化发⾏专项债券的事前规划意识，适应新时期“每年专项债券增量⾼频发⾏、⿎励提前完成发⾏任务、年底下达次年发债额度并提前安排发⾏”的常态化管理模式。围绕地⽅政府安排的重点项⽬、重点⼯程，提前做好项⽬论证、⼟地审批、规划设计和⼯程审批⽴项等前期⼯作。筛选⼀批好项⽬、重点项⽬，建⽴项⽬储备库，确保项⽬随时能上报、上报后能发⾏、发⾏后能开⼯建设。要⿎励在建项⽬、往年已申请专项债券且开⼯的项⽬优先申请发⾏专项债券。严格把关新上项⽬，确保做到前期⼿续完备、具备开⼯条件，能够在资⾦下达后尽快开⼯。
项⽬收⼊预期应有理有据，严格项⽬收益预期测算。可以尝试引⼊区域间、项⽬间财务⽐较分析机制，⿎励商业银⾏、证券公司等债券投资专业第三⽅机构参与项⽬评审，降低项⽬收益注⽔风险。
要建⽴专项债券全⽣命周期的管理机制，依托“实物⼯作量”抓实专项债券的项⽬评估和绩效考核⼯作。项⽬⽴项时，重视对项⽬的实地调查和可⾏性研究；项⽬实施期间，加强对项⽬实施过程和资⾦使⽤管理的监管；项⽬实施后，应由财政部门和项⽬主管部门共同组织验收，评价项⽬质量和实施效果，评估财政资⾦投⼊的经济和社会效益。
在省内专项债务资⾦的分配过程中，要体现正向激励原则。依据以往各市县项⽬评估与绩效考核结果，将专项债资源向考核成绩好、项⽬管理⽔平⾼、经济⾦融风险⼩的市县倾斜，倒逼各级政府提⾼专项债项⽬储备效率和质量。
当前，许多省份的专项债券申报⼯作已由财政厅与省发改委共同承担，有助于提⾼项⽬前期准备⼯作的扎实程度，这⼀模式值得推⼴。借助地⽅发改委的政府投资项⽬管理平台，有助于不断夯实专项债券对应项⽬的前期准备⼯作。但与此同时，也要注意加强部门协调。要明确地⽅政府财政部门和发展改⾰部门在专项债项⽬筹备、申报过程中的职责分⼯，避免⼯作重复交叉，构建专项债券项⽬申报长效机制。各级财政部门和发展改⾰部门项⽬申报审核标准应保持⼀致，加强两部门项⽬库数据对接，便利基层操作。
（三）建⽴专项债券专户制度，强化资产管理
通过专户管理，确保债券募集资⾦安全，并实现债券资⾦与专项项⽬的⼀⼀对应、始终对应。专项债券项⽬实施单位应在商业银⾏开⽴独⽴于⽇常经营账户的债券资⾦管理专⽤账户，⽤于专项债券募集资⾦的接收、存储及划转。同⼀个项⽬单位发⾏两个或两个以上专项债券所募集的资⾦，应分别设⽴独⽴的债券资⾦专户。在选择专户开户银⾏⽅⾯，项⽬单位应采取集体决策⽅式。项⽬单位应与债券资⾦专户开户银⾏签订规范的账户管理服务协议，协议条款⾄少包括但不限于专⽤账户的开⽴与管理、资⾦接收与拨付规程、审计监督配合及信息披露配合等有关内容。项⽬单位与开户银⾏签订的服务协议中，应约定开户银⾏履⾏监管职责，保证专户内资⾦按债券信息披露⽂件约定的⽤途进⾏使⽤。
强化项⽬资产管理，建⽴专项债券⽀持项⽬资产登记和和统计报告等相关制度。加强资产的⽇常管理和动态监控，严禁将专项债券对应的项⽬形成资产⽤于为融资平台公司等提供任何形式的隐性担保。债券资⾦使⽤要严格按照债券发⾏合同与公开披露信息执⾏。如果确有合理缘由需要调整专项债券资⾦使⽤⽤途或出现重⼤变故导致原有项⽬⽆法实施，应按照相关规定处理并及时披露，切实保护债券投资者的合法权益。
（四）完善偿还机制，合理安排发⾏节奏，增强还款能⼒
未来可引⼊债券保险作为专项债券的外部增信⼯具，保障地⽅政府专项债券的偿付安全。建⽴第三⽅担保机制，⿎励专项债券发⾏⽅通过购买保险为债券提供偿付保障。当债券违约事项发⽣时，保险公司参与履⾏偿付义务。可以尝试⾸先成⽴政策性的地⽅政府专项债券保险公司，再稳步培育商业性地⽅政府专项债券保险市场。
建⽴地⽅政府专项债券偿债准备⾦制度，分散专项债券偿付风险。当出现因重⼤经济波动、⾃然灾害以及其他不可抗⼒因素导致项⽬收益短期不⾜，难以按期偿还债券利息乃⾄本⾦时，可在经财政部门、发展改⾰部门审议后，通过偿债准备⾦以补充资⾦缺⼝。专项债券偿债准备⾦即可以来源于已有项⽬收益，亦可从年度政府性基⾦预算收⼊按⼀定⽐例提取。偿债准备⾦纳⼊专项债务资⾦监管范围，应确保专项债券偿债准备⾦专款专⽤，并将偿债准备⾦监管考核结果作为专项债券信⽤风险评级的补充依据。
完善公益性项⽬收费和政府付费机制。适当考虑在遵守现⾏预算规则的前提下，将⼀般公共预算收⼊中来源与专项债⽀持项⽬的部分（例如补助、奖励、转移⽀付等）纳⼊专项债券偿债资⾦管理；探寻国有资本经营预算与政府性基⾦预算相统筹的可⾏性机制。
合理安排新增专项债券融资债券的发⾏计划，根据项⽬资⾦需求规模、债务到期期限、市场资⾦宽裕度等情况做好发⾏时点和发⾏强度安排，确保专项债券平稳顺利发⾏。牢固树⽴偿还意识。明确专项
债券是有偿借贷，科学做好还款安排。完善项⽬库建设。项⽬⼊库后要根据项⽬的投资领域、轻重缓急对待建项⽬分层管理，择优发⾏。项⽬打捆发⾏时要注意各项⽬的资⾦需求时间分布、⼯程建设特点、收益流分布等⽅⾯的差异，做好匹配，不能为争夺专项债券新增额度⽽“⼀哄⽽上”或“搭便车”。合理设计还本付息进度，兼顾还本付息与财政收⽀平稳，在项⽬产⽣收⼊后逐步分批偿还本息，不⼀⼑切地采⽤到期⼀次性还本⽅式，有效缓解到期⼀次性还本造成的财政压⼒。完善专项债券提前偿付机制，尝试将赎回权⽤作发⾏条款，防⽌由于项⽬收益资⾦提前到位⽽造成的资⾦闲置及效率损失，同时增加发⾏⼈对未来资⾦需求调整的灵活性。
探索设置发⾏更多的10年期、15年期、乃⾄30年期及以上的长期债券，顺应投资者长期资产配置的需要，吸引例如保险、社保基⾦等长期社会资⾦参与转向债券市场。逐步尝试更丰富债券发⾏⽅式，根据具体项⽬特征和市场情况发⾏累进利率债券或浮动利率债券。增加按等额偿还作为偿债⽅式的债券规模，减轻专项债券⼀次还本的压⼒，避免偿债⾼峰期的偿债风险，减轻专项债券再融资对民间信贷资源的挤出。
（五）优化专项债券价格机制，促进发⾏和流通市场发展
健全专项债券市场形成机制。逐步打破市场隐性担保预期，让投资者更多地关注专项债项⽬⾃⾝收益潜⼒和资产价值。要严格禁⽌地⽅政府对专项债券发⾏和定价的⾏政⼲预，抑制地⽅政府不合理发债冲动。
建设地⽅政府专项债券收益利率曲线，令专项债券市场价格充分反映⾃⾝风险溢价⽔平。推进续签发⾏系统研究，实现专项债券的持续定价，增加单只债券存量。完善做市商监督、管理、考核制度，⿎励做市商积极参与重点项⽬相关专项债券做市报价，提⾼专项债券市场的活跃度。完善专项债券现券交易、回购、质押安排，拓宽专项债券质押功能。
优化专项债券交易所发⾏机制，增⼤专项债券交易所上市规模。打破银⾏间市场和交易所市场之间的主要制度壁垒，推出更多投资、流通便利化政策。逐步打通专项债券⼆级流通市场，促进专项债券发⾏市场和流通市场的协调发展。要继续推动商业银⾏柜台市场发⾏地⽅政府专项债券试点范围，促进地⽅政府专项债券销售渠道多元化，吸引个⼈、中⼩投资者投资。⾃2019年财政部发布《关于开展通过商业银⾏柜台市场发⾏地⽅政府债券⼯作的通知》（财库〔2019〕11号）以来，先后已有宁波、浙江、⼴东等超过12个省区（市）在商业银⾏柜台市场发⾏地⽅政府债券，发⾏总额达111.3亿元（2019年），总体债券发⾏销售、项⽬运⾏情况良好。未来可视条件继续逐步适当扩⼤试点范围，提⾼柜台市场发⾏规模。完善专项债券发⾏相关制度，放宽承销团的准⼊限制，吸引外资银⾏、外资保险机构等参与专项债券的承销。
（六）加强项⽬动态绩效跟踪，持续纠偏缓释风险
要加强对专项债项⽬的动态绩效跟踪，掌握专项债券各⽣命周期的兑付风险。各市县应综合参考当期
专项债券净现值、当期偿债备付率等财务指标设置专项债券风险红线，及时监控风险动向。当某个专项债项⽬出现违约可能时，各相关部门应及时研判并商讨改进⽅案，分类纠偏。对于现⾦流短期内有兑付困难的项⽬，⼀⽅⾯要充分挖掘潜在经营收益，另⼀⽅⾯可以视情采取适当拉长期限、协商债务重组、发⾏再融资债券等⽅式，化解兑付风险；在项⽬本⾝的收益来源不⾜时，应适当⿎励将有收益和没有收益的项⽬进⾏组合，平衡整体现⾦流。
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（来源：⼈⼤财税研究所）
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