新西兰的韧性城市发展策略研究

42城市建筑Urbanism and Architecture / 2022.24新西兰的韧性城市发展策略研究Research on the Development Strategy of Resilient Cities in New Zealand李万玲1 肖云松1 郭桂君2Li Wanling1, Xiao Yunsong1, Guo Guijun2

摘要 作为一个南太平洋岛国，新西兰特殊的地理位置和自然新西兰面临着世界上最严重的自然灾害风险，每年发生地震多达上万次。由于长期总结地震灾害的经验教训，全面开展实施各类防震减灾工作措施，新西兰的地震灾害防范水平越来越高。在制度建设方面，新西兰进行了全面的立法，包括1991年《资源管理法》、2002年《地方政府法》、2002年《民防紧急情况管理法》、2004年《建筑法》，以及一系列其他立法和管理文书，并且建立了监督和管理国家安全的体系，以及地方、地区和国家层面的应急管理安排。其中，民防与应急管理部（MCDEM）出台的《民防应急管理法》（又称《CDEM法案》Civil Defence &Emergency

Management Act 2002）是风险管理框架的关键部分，它以一种安全的方式加强对危险的可持续管理，如鼓励公众参与风险管理、鼓励多部门合作和区域协调、提高国家对紧急情况的规划和准备、制定国家战略和规划等

[1]。为了落实《民防应急管理法》，新西兰颁布了最新的国家民防应急管理战略，即《国家灾害韧性战略》，用于指导未来国家灾害风险管理与韧性城市建设工作[2]。条件导致其面临着世界上最严重的自然灾害风险，面对频发的自然灾害及潜在的人为灾害等威胁，新西兰逐步形成了完善的应急管理制度。尤其是在2002年出台的《民防应急管理法》，新西兰提出了建设“韧性新西兰”的应急管理目标，强调国家与地方制度组织的协调与整合，重视公众参与等社会资本的有效利用，“制度韧性”和“社会韧性”明显提升。本文从国家和城市两个层面对新西兰采取的法案、制度，以及研究报告所提出的建设韧性城市的管理纲领、管理目标、协同管理、公众参与等措施进行分析探讨和归纳总结，以期为我国韧性城市的建设提供参考借鉴。关键词 新西兰；应急管理；韧性建设；城市中图分类号 TU984文献标识码 ADOI 10.19892/.2022.24.11Abstract As a South Pacific island country, New Zealand is facing

the most serious natural disaster risk in the world due to its special

geographical location and natural conditions. Facing the threat of

frequent natural disasters and potential man-made disasters, New

Zealand has gradually formed a perfect emergency management

system. In particular, the Civil Defense Emergency Management Act

was issued in 2002, and New Zealand put forward the emergency

management goal of building a “resilient New Zealand”, emphasizing

the coordination and integration of national and local institutional

organizations, paying attention to the effective utilization of social

capital such as public participation, and significantly improving

“institutional resilience” and “social resilience”. This paper analyzes,

discusses and summarizes the bills and systems adopted by New

Zealand and the management program, management objectives,

collaborative management and public participation of building a

resilient city proposed in the research report from the national and

urban levels, in order to provide a reference for building a resilient

city in words New Zealand; emergency management; resilience

construction; city2新西兰灾害韧性面临的挑战2.1面对自然灾害风险，承载体的暴露程度高新西兰位于两个活跃的构造板块的边界上，高度暴露在地震、滑坡、火山活动和海啸等灾难性地质灾害（致灾因子）中。愈加严重和频繁的极端天气事件，以及海平面上升等气候变化增加了新西兰的暴露程度[3]。2.2物质环境的破坏给社会经济带来巨大的冲击自然灾害经常造成土地、建筑物及社区基础设施的破坏，包括电力和通信网络、道路和供水系统，一定程度的破坏可能使相当多的人流离失所、无家可归，并带来比物质环境破坏更严重的社会混乱和经济萧条[3]。2.3小经济体无法维持正在发生事件的社会和财政成本1新西兰韧性战略背景随着经济社会的发展，灾害越来越复杂和不确定，其风险随着气候变化而加剧，使城市发展面临巨大威胁和挑战。因此，如何进行风险管理，提高城市的韧性则显得至关重要。作者简介：李万玲（1997-），女。研究方向：区域规划、城乡规划。作者单位：1.广州大学建筑与城市规划学院；2.北京工业大学城市建设学院新西兰的建筑环境抗冲击能力较低，会产生严重的经济影响。虽然保险（风险转移）是经济韧性和灾难恢复的重要组成部分，但它不能减少物理损害或完全解决由此造成的社会混乱[3]。Copyright©博看网. All Rights Reserved.

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公众对于自然灾害风险的态度和偏见2.4研究表明，人类不会自主地对偶尔发生的自然灾害事件进行规划，即使知道它们的后果可能是灾难性的[4]。推动公众从提高防灾意识转变为采取实际行动，仍然存在着巨大的障碍。3.2.2有效应对和从突发事件中快速恢复①采取措施，确保人民的安全和福祉是应急管理系统的核心；②协调应急管理组织与代表毛利人的族之间的关系，以确保在应急管理中更好地认识、了解和整合毛利体的视角和方法；③加强应急管理系统的国家领导地位，为突发事件的应对和恢复提供更加明确的方向和更加一致的保障；④确保国家、区域和当地各方在灾难应对和恢复中的责任清楚明确，促进和增强社区层面的应对行动，并确保无论何时何地，必要时将其融入更广泛的协调应急行动中；⑤培养应急管理人员应对和恢复的能力；⑥完善紧急情况下支撑决策的信息情报系统，使利益相关者和公众在灾时能够做出知情、及时和一致的决策。2.5社区需要基于知识和理解的风险管理解决方案因地制宜地建造更具韧性的建筑与基础设施是降低灾害破坏程度和减少灾害造成的社会混乱的重要途径，需对现有数据和知识加以利用，并不断学习新的知识，整理总结出新的规划决策方案，并使用正确的工具协助决策。例如，进行土地利用规划、建筑法规和创新设计等。2.6自然灾害管理系统需要加强协调灾害是对整个社区带来影响，但在新西兰，做出有关对抗风险和韧性措施的却是个人和机构，这会导致资源分配不均。3.2.3促进、增强和支持社区韧性①使个人、家庭、组织和企业能够建立并增强其抗灾能力，特别是灾时受影响更大的特殊体；②营造一个促进互助文化的社会联系的环境，以集体影响力的方法来带动建立社区韧性；③采取以整个城市、地区、区域为一体的抗灾方法，包括在关键计划和战略中纳入韧性的战略目标；④解决关键基础设施系统的容量和充分性问题，并根据识别出的风险在可行的情况下对其进行升级；⑤在制订韧性建设计划过程中纳入一个战略性的抗灾方法，要考虑到已识别的风险，识别长期优先事项和更好地重建的机会，并确保受灾众的需求处于恢复过程的中心位置；⑥认识到文化对韧性建设的重要性，包括支持文化场所、机构和活动的延续性，增强文化韧性。3国家尺度——《国家灾害韧性战略》《民防应急管理法》需要国家战略设立一个长期愿景和目标来传达其意图和目的。这个战略是国家和地方制度组织协调与整合的基础，也明确了新西兰人对于具有韧性能力的新西兰所做的预期，以及未来10年想要取得的结果。它明确地将韧性能力和对所有新西兰人生活标准的要求和提高联系起来，并且推进广泛的全社会参与的包容性方法[1]。2016—2018年，新西兰在各地举办了一系列研讨会，帮助制定了建设韧性城市的愿景（vision）、目标（goals）和计划（objectives）。3.3创新点《国家灾害韧性战略》是根据《民防应急管理法》制定的第三个国家民防应急管理战略，前两部分别是《国家民防应急管理战略（2003—2006年）》和《国家民防应急管理战略》。与之相比，新策略的创新点是：第一，把韧性建设放在首要位置，即从各个层面促进韧性实践；第二，注重个人和家庭、企业和组织、社区和团体，以及城市、地区、政府和国家组织之间的协调与配合；第三，注重对福祉和繁荣的保护，该战略将人民和社区的福祉放在核心位置，以确保在韧性方面的投资可以切实地给居民带来福利；第四，鼓励“风险知情”，侧重于识别和监控影响居民福祉的风险，并采取行动降低现有的风险水平，最大限度地减少新风险产生的可能，并确保每个人都拥有所需的信息和工具，以便能够做出有关韧性的知情决策；第五，建立了一套符合国情的应急管理体系；第六，战略提倡一种包容性的“全社会”方法，即“我们都有一个角”，以一种包容性的方法来加强社会韧性，并将这种方法与一系列机构、部门、社区和社区联系起来，以改善成果。3.1战略愿景与总体目标《国家灾害韧性战略》提出了新西兰发展的愿景，即新西兰是一个灾害韧性国家，要用有助于新西兰人的福祉和繁荣的方式积极主动地采取行动去管理风险、建设韧性。要提高国家的韧性能力，主要是通过管理风险、有效应对和从突发事件中快速恢复，以促进、增强和支持社区韧性[2]。这些也是建设韧性城市的首要任务。3.2战略目标为了实现首要任务，将措施细化到目标，每个首要任务都有6个目标[2]。3.2.1管理风险①识别和了解风险情景（包括危险的构成成分、暴露方式、致命性及能量），并利用这些知识为决策提供信息；② 建立组织结构并确定必要的流程（包括从社区角度了解情况），以了解并采取行动减少风险；③建立风险意识，培养风险素养和风险管理能力，包括评估风险的能力；④解决风险降低政策不足的问题（尤其是从气候变化适应方面）；⑤ 确保开发和投资实践，尤其是在已建的建筑和自然环境中，要具有风险意识，谨防造成任何不必要或不可接受的新风险；⑥ 了解灾难和破坏造成的经济影响，以及投资于韧性建设方面的需求，确定并开发金融机制以支持与鼓励韧性建设。

4城市尺度的韧性建设4.1惠灵顿惠灵顿是国际洛克菲勒基金会100韧性城市网络（100

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44城市建筑Urbanism and Architecture / 2022.24

目标表1 《惠灵顿韧性战略》内容框架方案方案实施措施改善家庭抗灾用品的获取人人都兴旺发达为人口老龄化做好准备减少无家可归帮助社区建立韧性人与人的联系社区韧性支持社区空间，承担福利和灾后角发展可持续的粮食网络为历史地区制定灾害风险管理计划增强中心城市和外围中心城市的经济韧性经济韧性帮助改进业务连续性计划提高对劳动力趋势的理解引入监管工具（包括执行）以提高弹性政府确保将抗风险能力纳入治理回顾惠灵顿生命线集团（Wellington Lifelines Group）保持对弹性目标的监测和评估使惠灵顿生活的各个方面的信息容易获取给惠灵顿人做决定所需要的信息建立中心城市建筑环境的虚拟现实模型为适应计划制定沟通与战略鼓励气候适应行动为惠灵顿地区进行恢复规划开展震后房屋研究研究改善住宅韧性的监管和非监管方案住宅和通信韧性支持普及保险知识运动了解非风雨密屋问题的规模评估大规模远程工作的能力通过生态干预改善水系统所有级别的决策都是整合和充分的为提高应对灾难的影响，制订适应计划制定框架，使城市能从任何干扰中成功恢复建立健康与优美的家园、自然环境和建筑环境水和自然环境韧性探讨处理污水污泥的方法确保惠灵顿医院紧急供水投资于水和废水弹力与意识支持灵活的能源供应交通和能源支持广泛采用电动汽车利用交通投资提高惠灵顿的韧性resilient cities，100RC）的成员之一，并通过洛克菲勒城市韧性框架（CRF）进行了韧性评估，确定了城市面临的挑战。惠灵顿的韧性建筑使用的材料是由惠灵顿韧性战略所开发的100钢筋混凝土的一部分。2017年3月，惠灵顿发布了《惠灵顿韧性战略》，该战略提出了3个目标、10个方案和30个方案实施措施（见表1），以应对城市在社会转型、高地震风险和海平面上升方面的韧性挑战，分别从社会韧性、经济韧性和基础设施韧性3个方面提出了建设要求。惠灵顿的社会韧性建设涉及家庭韧性、减少无家可归、为人口老龄化做准备、支持小企业和发展社区凝聚力。经济韧性考虑评估中心城市以外的经济中心的可行性、业务连续性规划和了解劳动力趋势。惠灵顿基础设施韧性的重点是干燥和安全的住房、保险知识、获得供水服务，以及提高运输和能源服务的灵活性、健壮性和恢复力。该战略还建议，通过评估监管工具的充要性，审查惠灵顿生命线集团，并保持对韧性目标的监测和评估，将惠灵顿的治理结构与韧性相结合[5-7]。表2），围绕着联系人民、社区参与、帮助城市繁荣和提高对风险的理解，并使用洛克菲勒CRF进行韧性评估。克赖斯特彻奇的主要灾害风险包括洪水、地震活动和海啸，还面临着气候变化、人口结构变化、经济适用房和社会公平的压力。坎特伯雷地震是改变克赖斯特彻奇社区和文化的催化剂，社会网络和强大社区的重要性在这次地震后的重建恢复中得到了理解。随着商业从CBD迁出或关闭，经济和行业概况发生了变化。由于重建，建筑业成为第一产业。重建包括大规模的基础设施重建，这为提高关键资产、基础设施网络和建成环境的韧性提供了契机[7-9]。5对我国的启示 最近几年，我国很多城市开始编制国土空间规划，其中涉及韧性城市专题，但从方法和内容上看，我国仍在走传统的防灾减灾规划的路子，与国外的韧性城市规划相比，在理念和内容架构上还存在着明显的不足。新西兰是一个很好的案例，由于地震引发的韧性城市发展策略体系的制定，其成功经验给我国震后的灾后重建工作和韧性城市建设带来以下五点启示。

第一，重视人与人，人与自然环境、社会、经济之间的联系。相互联系的人能够获得支持和资源，并成为非正4.2克赖斯特彻奇克赖斯特彻奇又称基督城，也是100RC的成员之一，并制定了《韧性的大基督城》作为城市的韧性战略。该计划制定了4个目标、11个项目和25个方案实施措施（见Copyright©博看网. All Rights Reserved.

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目标行动纲领人与人之间联系表2 《韧性的大基督城》内容框架实施措施开发活动和当地信息资源，帮助新居民与邻近社区的人建立联系制定、改进和维持针对弱势人的支持方案，将其作为一项持久的韧性建设活动巩固和加强策略中心和本地中心的网络，为社区提供方便的联络中心连接（connect）创造适应性强的地方在日常生活中推广替代交通工具，减少对汽车的依赖与社区合作，创建健康、安全和欢迎的设施和场所提高住房质量和选择继续支持和发展改善新建和现有房屋质量的措施为城市未来的住房需求提供一致的住房研究资源尝试其他形式的公众参与，以提高公众对问题的认识，并让人们参与决策开发工具、机制和过程，使个人更积极地参与大基督城的建设提供支持服务，使社区团体和领导人能够解决行政和法规流程在决策过程中建立参与和信任参与（participate）支持社区部门和社区领导人促进社区组织之间的联系，以共同发展方向和更有效地利用资源加强拨款安排，建立信心，刺激对社区和志愿机构的投资建立强大的国内和国际联系，作为吸引人才、开发市场和促进合作的基础连接国际建立基础设施，足以保障经济表现和海外贸易联系投资吸引和留住海外员工，以补充日渐老化的劳动力，并激发新的商业创意繁荣（prosper）支持创新和创造的环境，使经济多样化，并为人们的生产增加价值培育创新文化对全球和技术趋势进行研究和定期审查，以保持对快速变化的意识支持社会企业部门的出现，作为推动社区变革的伙伴维持自然环境的活力建立从当地和城市环境中获取食物的能力，以支持城市的人民，并重新发现人们与自然的关系制定支持在生态网络中恢复土著生物多样性的项目和倡议以非技术语言开发并同意客观的风险证据和定义，作为让社区参与他们所面临的风险的起点让社区公开参与探讨风险情景，作为降低风险对话的基础制定一个风险降低框架，帮助人们有效地投资于针对威胁和危害的干预措施管理人们面临的风险审查保险作为风险转移工具的作用和使用支持社区做好应对风险的准备确保城市东部的未来—提高社区对风险的理解和接受程度理解（understand）式支持网络的一部分，从而减少了对公共服务的依赖，它将使人们在危机时刻帮助自己和他人。连通性将更好地支持那些可能忍受无助感的人，这对心理健康有间接影响。第二，重视社区，充分发挥基层社区的组织功能。例如，建立社区韧性、承担福利和灾后角、保证粮食、制订灾害风险管理计划。第三，重视社会参与。个人的参与和行动有助于个人的恢复，特别是在突发事件之后。这增强了扮演支持角和被支持角的人的幸福感和归属感。长期而言，个人的集体参与在社区中建立了一种位置感，并通过集体努力来完成工作。重要的是，必须有必要的工具和资源，让公民感到赋权和影响变革。第四，重视经济韧性，建立经济弹性不仅是为破坏性事件做好准备，还意味着更好地理解经济增长和提供未来的就业机会，并确保城市拥有适合未来行业的技能组合，以适应未来的工作。第五，重视基础设施韧性，保障人们的基本需求。例如，重视城市住宅和通信、水和自然资源、交通和能源及与国际连接的设施。践；注重个人、社区、城市、国家之间的协调；注重社会、经济、基础设施的韧性实践等。文章虽然总结和归纳分析了新西兰建设韧性城市的法案、制度等对我国的启示，但没有提出具体的实施策略或措施。期望未来能将新西兰的经验本土化，应用到我国的具体实践当中，提高我国的综合防灾能力。参考文献[1]

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王江波，苟爱萍．新西兰基督城的韧性城市发展策略与启示[J]．安徽建筑，2019，26（08）：4-6．6总结文章以新西兰为研究对象，从国家和城市两个层面研究新西兰建设韧性城市所制定的法案、制度及研究报告。研究发现，新西兰建设韧性城市注重从各层面促进韧性实Copyright©博看网. All Rights Reserved.